Planeamiento obsoleto

El miércoles pasado estuve en las "V Xornadas de Urbanismo" organizadas por la Diputación de Pontevedra. Para mí, volver a Galicia es siempre importante por muchas y diferentes razones, pero en este caso, además, fue emocionante porque en ese mismo salón de sesiones donde se celebraron estuvo mi padre trabajando los cuatro años antes de su jubilación. La verdad es que para promover unas jornadas de este tipo en los tiempos que corren hay que tener un espíritu a prueba de casi todo. Como el que seguramente tiene Encarnación Rivas que fue la encargada de organizarlas y sacarlas adelante. Vaya aquí mi admiración por su trabajo. Pienso que puede resultar interesante que comente algunas de las cuestiones que surgieron (dadas las escasas oportunidades de encuentros de este tipo que se producen en el momento actual) y porque, además, la ponencia que leí titulada “Capital natural, turismo e desenvolvemento urbano: Galicia no século XXI” contiene mi punto de vista acerca de temas suficientemente conocidos por los lectores de este blog y, por tanto, no merece la pena que la reseñe (lo siento, Antonio). Hay que entender también (lo digo para mis alumnos de los primeros cursos que todavía no se han enfrentado a la normativa y para los lectores no españoles) que todas las competencias en materia de vivienda, urbanismo y ordenación del territorio, son de las Comunidades Autónomas no del Estado y que, por tanto, lo que suceda en una de ellas no tiene necesariamente porque ocurrir en otra. Sin embargo pienso que el sentir general probablemente sea parecido.

Diputación de Pontevedra, Trivago

Por supuesto que uno de los temas que planeaban por encima de todas las intervenciones era el de la corrupción urbanística. Pero no salió directamente (por lo menos en el primer día, que fue al que asistí) porque la actualidad de la crisis en la construcción tapa casi todo. Sin embargo sí que aparecía de forma colateral y también en las conversaciones fuera de las ponencias, en la comida, etc. Me sorprendió (sobre todo por parte de los políticos municipales) que no se hiciera cuestión de principio negarse a la posibilidad de tener menos competencias si con ello se evitaba la corrupción, incluso renunciando a la elaboración del planeamiento. Sin embargo a esta postura ayudaba bastante el hecho del descontento generalizado respecto a las dificultades de aprobar un planeamiento cada vez con mayores requisitos y limitaciones, sobre todo para los pequeños municipios que se ven impotentes ante un aparato (el plan) cada vez más inflexible y alejado de la realidad.

Ruinas de Santo Domingo (Pontevedra), Trivago

Respecto al tema de la corrupción sólo quería haceros notar dos cosas. La primera es que con el sistema actual de concreción del contenido del derecho de propiedad del suelo por el plan, siempre van a existir corruptos en las cercanías del planeamiento. Porque el plan es el encargado de repartir la lotería de los premios y las desgracias. Lo que significa mucho dinero. Y ya se sabe que donde hay dinero siempre algunos pretenden aprovecharse. Ya hace algunos años que vengo proponiendo que la única solución es la desvinculación del plan respecto a la determinación del contenido del derecho de propiedad del suelo. Hay muchas formas de hacerlo pero una de las más sencillas sería la asignación de un aprovechamiento urbanístico fijo a cualquier metro cuadrado de superficie de suelo. Luego el planeamiento determinaría los lugares en los que este aprovechamiento se concretaría. Una especie de trasferencias de aprovechamiento urbanístico se encargarían de trasvasar las edificabilidades a los lugares concretos del territorio que determinara el plan comprándoselas, por supuesto, a los propietarios de suelo no favorecidos.

Plaza de la Leña (Pontevedra), Trivago

La segunda se refiere a las llamadas infracciones urbanísticas que tanto preocupan en muchos sitios. Tanto es así que las primeras leyes autonómicas de planeamiento en casi todos los casos lo fueron de disciplina urbanística. La verdad es que, personalmente, me preocupan bastante menos la mayor parte de las infracciones urbanísticas que los despropósitos de tantos metros cuadrados construidos legalmente y con todas las bendiciones. La parte más importante de los mayores desastres urbanísticos ocurridos en este país no se corresponden con ilegalidades urbanísticas sino con urbanizaciones que han cumplido escrupulosamente la ley. En algunas Comunidades Autónomas (en Galicia no conozco el dato exacto) se preocupan mucho por construcciones ilegales que no llegan ni al 7% de la superficie total construida. No digo que no haya que cumplir la ley (ni estoy llamando a la revuelta en contra de la disciplina urbanística) pero en otros ámbitos de la vida se incumple la ley de forma mucho más notoria y a la sociedad parece que no le importa. Por ejemplo, la inmensa mayoría de los conductores incumplen la norma de la velocidad máxima de 50 km/h en ciudad. No el 7%, sino la inmensa mayoría. Con el agravante de que, en algunos casos, este incumplimiento puede matar. Y nadie se rasga las vestiduras.

Plaza de San Francisco (Pontevedra), Trivago

La verdad es que, dada la cantidad de dinero que mueve el planeamiento de forma casi discrecional, resulta particularmente increíble el escaso nivel de corrupción existente (soy consciente de que esta afirmación puede sorprender pero lo digo con conocimiento de la realidad desde ambos lados de la administración) y la cantidad de personas honradas (y honestas) que son capaces de moverse en estos ámbitos sin contaminarse. Y también puede resultar chocante que esta misma discrecionalidad sumada a las auténticas trabas garantistas del planeamiento no propicie una mayor indisciplina urbanística. Pienso que ya va siendo hora de que se digan estas cosas y que se hable de la labor ejemplar de muchos profesionales que, moviéndose en un campo muy complicado y rodeados de tensiones extraordinarias, se dedican al urbanismo.

Pontevedra, casco histórico, Virtual Earth

El otro gran tema, también recurrente en los últimos foros de urbanismo a los que he podido asistir, es el de la obsolescencia de los instrumentos de planeamiento con los que contamos. En Madrid, Andalucía, el País Vasco o Galicia el clamor es el mismo (aunque la verdad es que en unos sitios más que en otros): la urbanización de nuestros territorios ha rebasado con creces las posibilidades de un planeamiento general que, para mantener las formas, se va volviendo día a día más rígido, burocrático y poco operativo. Y es que al planeamiento general actual se le ataca desde un doble frente. Por una parte, en su aspecto normativo, al plan se le pide cada vez una mayor seguridad jurídica para los propietarios de suelo, para los urbanizadores y para la sociedad. Y esta seguridad jurídica (en muchos casos de intereses contrapuestos) se traduce en sucesivas capas de trabas o cautelas que van blindando poco a poco la posibilidad de revisarlo en tiempo real. Todo ello tiene su origen en la característica (que ya mencioné arriba) de norma que define el contenido del derecho de propiedad del suelo. Característica que, en muchos casos, sepulta bajo tierra la segunda misión del plan que consiste en configurar la futura imagen del territorio.

Poio (Pontevedra), las aldeas como parte de la ciudad de hoy

Pero es que también esta segunda misión del plan se enfrenta a dificultades en el momento actual. La primera derivada de una ocupación del territorio diferente a la tradicional de las ciudades. Y la segunda, de los nuevos requisitos originados por la cuestión de la sostenibilidad. Desde que a mediados del pasado siglo XX las ciudades decidieran que todo el territorio era suyo, liberadas al fin de las trabas que suponía la movilidad, hemos asistido a una ocupación casi militar de territorios que antes eran naturaleza, huertas, o campos de secano. Esta forma de ocupar el territorio por la ciudad ya he demostrado en otros lugares que es sumamente ineficiente y sólo soportable por las sociedades desarrolladas aumentando de forma desmesurada sus huellas y sus déficits ecológicos. Todo esto, claro, a costa de los países y sociedades que, en estos momentos, no llegan a los niveles de supervivencia.

Pontevedra y sus alrededores, imagen tratada

Esta nueva organización de las áreas urbanas es imposible de controlar con los sistemas tradicionales de planeamiento creados para resolver el problema de la ciudad surgida de la Revolución Industrial. Es decir, para resolver el problema de la “ciudad insana”. En la ciudad tradicional, de extensión moderada, relativamente concentrada en torno a centralidades poco especializadas, con un borde o límite relativamente claro que la separaba del campo y con una dinámica de crecimiento superficial controlable en períodos de tiempo medios, el plan como compendio de todas las técnicas urbanísticas conocidas consiguió producir ciudades bastante razonables. Pero este tipo de ciudad no es la que se está construyendo ahora en muchos sitios y el plan, tal y como lo conocemos, se ha quedado sin una de sus dos funciones: la de prefigurar el futuro de nuestros territorios. En estos momentos estoy trabajando en demostrar que el plan, en todo el mundo, no prefigura nada. Sencillamente la ciudad rebasa al plan por todos sus costados y los modelos de territorio que se producen se deben al azar (cuasi fractales, teoría del caos).

Comunidad de Madrid, edad del planeamiento

Lo que todavía mantiene el plan en pié es la necesidad que tenemos de una norma jurídica que fije el contenido del derecho de propiedad del suelo. Y este es el único objetivo del planeamiento urbanístico en el momento actual. Esta insistencia de los municipios gallegos en la casi imposibilidad de llevar a buen puerto un plan pienso que no es específica de Galicia, independientemente de las particularidades de su legislación de planeamiento o de las mayores o menores trabas que se pongan por parte de las instancias que se encargan de su aprobación o verificación. Esto está pasando en casi todos los lugares que conozco. Hasta tal punto que no se revisan los planes que ya están aprobados ni se aprueba nuevo planeamiento más que en casos muy especiales. Básicamente se funciona modificando el planeamiento existente mediante “modificaciones puntuales” o de otro tipo. Los grandes municipios no quieren ni oír hablar de hacer un nuevo plan y los pequeños se ven atados por las trabas garantistas de un instrumento jurídico que ha perdido una parte importante de su esencia.

Comunidad de Madrid, modificaciones a los planes

Para terminar estas reflexiones que me han sugerido las Jornadas organizadas por la Diputación de Pontevedra sólo querría dar algunos números. Como para el caso de Madrid contaba con mapas que demuestran gráficamente lo que he dicho y que acompañan este artículo, me entretuve en juguetear un poco con la página web del registro de planeamiento urbanístico de la Generalitat de Catalunya (ahora me dedico a estas cosas en lugar de hacer crucigramas, es mucho más divertido) y le pregunté a la base de datos sobre los Planes Generales de Ordenación Urbana y sobre los Planes de Ordenación Urbanística Municipal. Los resultados fueron los siguientes (en tanto por ciento) sobre el número total de expedientes aprobados, modificados o revisados de este tipo de planes:

Año 2005 (sobre un total de 255 expedientes):
Planes aprobados (7,1%)
Planes revisados (0,3%)
Modificaciones puntuales (92,6%)

Año 2006 (sobre un total de 413 expedientes):
Planes aprobados (6,5%)
Planes revisados (0,3%)
Modificaciones puntuales (93,2%)

Año 2007 (sobre un total de 216 expedientes):
Planes aprobados (7,4%)
Planes revisados (0,4%)
Modificaciones puntuales (92,2%)

Si se busca en ese mismo registro de Planeamiento Urbanístico y se rellenan los campos correspondientes (Comarca: Barcelonès; Municipio: Barcelona; Año de publicación: todos; Planeamiento: planeamiento general; Instrumento: todos) se obtiene un total de 259 expedientes. De todos ellos sólo uno corresponde a la aprobación del Plan General Metropolitano del año 1976 (!), otro es la revisión del programa de actuación para el cuatrienio 1988-1992 y los 257 restantes son modificaciones puntuales del plan.

Si a esto acompañamos las figuras anteriores sobre el estado del planeamiento en la Comunidad de Madrid, y añadimos que el vigente plan general del municipio madrileño fue aprobado en el año 1997 (hace ya más de once años) después de un largo proceso de elaboración, la única conclusión posible es que en nuestro país la ciudad del siglo XXI se está construyendo aprovechando las junturas del planeamiento general (y muchas veces a sus espaldas) probablemente debido a que ya no es el instrumento adecuado para organizar los nuevos territorios. Por supuesto que esta afirmación no se refiere a todos los territorios sino a los que tienen una mayor dinámica y están sometidos a mayores presiones, pero indican una tendencia sobre la que habría que reflexionar.