Libro blanco del planeamiento sostenible

Tal y como ya mencioné en artículos anteriores el pasado mes de abril terminamos el Libro blanco de la sostenibilidad en el planeamiento urbanístico español que el Ministerio de Vivienda del Gobierno de España nos encargó redactar a José Manuel Naredo y a mí. He estado esperando un tiempo porque el Ministerio tiene la intención de distribuirlo gratuitamente en Internet pero, mientras lo pone a disposición de todos, me gustaría daros un anticipo del proceso que hemos seguido para realizarlo y de algunas de sus conclusiones. Cuando disponga del link correspondiente os lo diré (ya está: el link del Ministerio es este; en habitat: español HTLM, pdf; inglés: HTLM, pdf). Ahora mismo el Libro está a la venta en el servicio de publicaciones del Ministerio en forma de un pequeño volumen que recoge en papel lo fundamental y de un DVD con todos los datos. Ya fue presentado por la ministra de Vivienda, Beatriz Corredor, el pasado mes de junio en la FEMP y en la reunión de ministros de urbanismo de la Unión Europea celebrada en Toledo en el marco de la presidencia española. Por desgracia no pude asistir porque ya sabéis que, en aquellos momentos, estaba hospitalizado.

Presentación del Libro Blanco en la FEMP

Aparte del interés que puedan tener las conclusiones (fundamentales en un informe de estas características) pienso que, además, el planteamiento metodológico que hicimos es bastante diferente al tradicional. Normalmente el estudio de la situación de un determinado aspecto de la realidad destinado a tomar decisiones del tipo que sean (normalmente políticas), y se llame informe, libro blanco, verde, rojo o amarillo, se suele abordar recurriendo a expertos que plantean su visión sobre el estado de la cuestión y proponen soluciones operativas. Sin embargo, el caso del planeamiento, y todavía más, del planeamiento urbanístico en España, presenta características que lo hacen diferente. Esto es debido a que la normativa tiene un valor fundamental, porque en España el planeamiento no sólo prefigura lo que va a ser un territorio en el futuro sino que, además, concreta y define el contenido del derecho de propiedad del suelo. Por eso el estudio de la legislación es básico para conocer la realidad de lo que sucede. Además resulta que todas las competencias en materia de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Vivienda, según el artículo 148 de la Constitución Española, “podrán ser asumidas por las comunidades autónomas”. Y todas las han asumido. La consecuencia es que en España hay tantas legislaciones en planeamiento urbanístico como comunidades autónomas.


Fue necesario, por tanto, crear una base de datos legislativa con todas aquellas normas que tuvieran relación con el “planeamiento urbanístico” y con la “sostenibilidad”. Lo primero, aparentemente, no creaba demasiados problemas (a pesar de que el alcance de la expresión “planeamiento urbanístico” aplicada a la normativa generó bastantes discusiones al respecto). La controversia llegó a la hora de definir el término “sostenibilidad”. Después de diferentes acercamientos llegamos a la conclusión de que lo más operativo era no definir el término sino plantear unos indicadores que nos permitieran saber si la norma favorecía lo que el equipo entendía por sostenibilidad o no. El listado completo contaba con 7 bloques o ámbitos, 19 estrategias o criterios generales y 93 criterios específicos de actuación. No pretendía ser un listado exhaustivo de todas las medidas posibles para favorecer un planeamiento urbanístico más sostenible, sino más bien una estructura donde se pudieran incorporar diversas medidas aprobadas por las comunidades autónomas y que éstas pudieran evaluarse en función de su eficacia y su adecuación a las estrategias globales de sostenibilidad. La base de datos legislativa (pero no su interpretación según los indicadores) se envió a las comunidades para su validación.

Algunos documentos ayudaron bastante a definir los criterios

Sin embargo no renunciamos tampoco al planteamiento clásico de recurrir a un panel de expertos. Pero lo enfocamos desde el punto de vista de un planteamiento más personal. El contar con el hecho objetivo de las leyes realmente aprobadas (es decir, con el hecho de un acuerdo social que, implícita o implícitamente, manifestaba una realidad sin tapujos) nos permitía ser más subjetivos en lo que les pedimos a los expertos externos. De forma que sus informes fueron totalmente personales y contaron con nuestro compromiso de manejarlos de forma anónima para que pudieran manifestarse con toda libertad. Por último, el material de base para realizar el Libro Blanco se completó con la búsqueda y análisis de guías y manuales que, muchas veces, tienen una dimensión técnica y contienen detalles que la normativa, por su propia naturaleza no puede ni debe entrar. Existe en las diferentes Comunidades una literatura relativamente abundante sobre la aplicación de criterios de sostenibilidad al planeamiento urbanístico que sirvió, en primer lugar para concretar los indicadores y, además, para definir aspectos poco claros de la normativa.

Resultó sorprendente la gran cantidad de guías encontradas
en relación con el tema de las más variadas procedencias

En el Libro Blanco (una vez explicada la metodología) se plantea la situación actual del planeamiento urbanístico en el ámbito del Estado Español y se analizan sus principales características, en algunos casos herederas de la primera ley del suelo franquista de 1956: jerarquización de los planes, concreción del contenido del derecho de propiedad por el plan, el municipio como ámbito básico de todo el planeamiento, los instrumentos de ensanche prioritarios a los de renovación y rehabilitación de cascos, la escasa incidencia de las evaluaciones ambientales estratégicas de planes y programas, la cuestión de la propiedad de la vivienda, el tema de las reservas de suelo sobredimensionadas en unos sitios y escasas en otros, el problema de las zonas verdes, el establecimiento de densidades máximas sin referencia a mínimas (sólo en algún caso), la no consideración de los costes de mantenimiento y la seguridad en la redacción y evaluación del plan, los cambios sociales producidos en la población y no considerados ni en la normativa ni en las guías, ni en los estándares…

Imagen de Investorsconundrum

El trabajo se completa con una serie de recomendaciones a las que hemos dado forma de un decálogo. En realidad no es exactamente un decálogo ya que en cada uno de los diez apartados se estudian varias cuestiones (y en concreto, en el octavo un buen número de ellas) pero este enfoque nos permitió agrupar ordenadamente las conclusiones aunque existieran puntos muy extensos y otros muy cortos. Los diez temas fueron los siguientes: 1. Legislación urbanística y ambiental; 2. Contenido del derecho de propiedad y planeamiento urbanístico; 3. El ámbito administrativo del plan; 4. Relación entre planificación territorial y planeamiento urbanístico; 5. Necesidad de cambiar las características del plan de urbanismo; 6. Seguimiento del plan y observatorios territoriales; 7. Participación ciudadana; 8. Criterios de sostenibilidad; 9. Uso eficiente de un patrimonio inmobiliario sobredimensionado que genera viviendas sin uso y personas sin vivienda; 10. La crisis de un modelo inmobiliario insostenible y la necesidad de cambiarlo. En los párrafos que siguen voy a tratar de hacer un “resumen del resumen” para que podáis conocer algo de cada uno de los diez puntos.

El 20% del suelo español es Red Natura 2000
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1. Legislación urbanística y ambiental. Un problema específico del caso español, y que se advierte de forma muy notoria en el análisis legislativo realizado, es la gran dispersión de los acercamientos al planeamiento urbanístico en cada una de las Comunidades Autónomas desde la óptica de la sostenibilidad. Lo que no deja de resultar sorprendente dada la gran similitud existente en los ámbitos administrativos que regulan, controlan, y redactan el planeamiento y en los propios sistemas y tipos de planes. Esta dispersión es una cuestión compleja ya que, en muchos casos, la simple línea administrativa de separación entre Comunidades Autónomas no se corresponde con áreas ambiental ni funcionalmente diferenciadas. Por supuesto esto no sucede sólo en el ámbito español si no también entre países de la Unión Europea. Por eso parece tan importante el hecho de que el organismo encargado de la redacción y seguimiento del plan y de la observación del territorio trascienda las divisiones político-administrativas y del propio parcelario.

El contenido del derecho de propiedad lo fija el planeamiento (ya)

2. Relación entre el derecho de propiedad y el planeamiento urbanístico. Es una tradición en el urbanismo español que los planes, además de prefigurar el futuro del territorio planificado, determinen el contenido del derecho de propiedad del suelo. Esta determinación se hace por una remisión de la ley ante la imposibilidad (se dice) de fijar, parcela a parcela, dicho contenido en una legislación de carácter general. Estas dos funciones del planeamiento, por desgracia, han interferido de forma notable la una con la otra. De forma que el plan urbanístico tiende a verse en algunos casos, más que como un planteamiento de futuro, como un sistema para distribuir de forma supuestamente racional los valores monetarios del suelo. Los Ayuntamientos se ven así sometidos a fuertes presiones ya que, en realidad, se les supone la posibilidad de multiplicar los valores de algunos terrenos y, por el contrario, mantener la naturaleza rústica de otros. La capacidad municipal en relación con el planeamiento urbanístico es amplísima, ya que, pese a estar mediatizada por la tutela de la Comunidad Autónoma correspondiente, esta tutela está reglada y es complicado ejercer una oposición frontal a la mayor parte de las determinaciones incluidas en el plan, sobre todo si éstas se enmarcan en la discrecionalidad que se atribuye al planificador. De este modo, al constituirse las Corporaciones Locales en dispensadoras de “incrementos” en el valor de los suelos, con frecuencia se les suponen serias dificultades para resistir las malas prácticas y la corrupción. Probablemente sea éste uno de los problemas más importantes con los que se enfrenta la planificación urbanística el momento actual.

Los límites de los términos municipales no suelen coincidir con
  los de las áreas naturales ni con los de las funcionales (Urbipedia)

3. El ámbito administrativo del plan. Dada la variedad de situaciones climáticas, territoriales y sociales entre las diversas Comunidades Autónomas resulta sorprendente la gran similitud existente en los ámbitos administrativos que regulan, controlan, y elaboran el planeamiento. La consideración de la sostenibilidad como un elemento determinante en la redacción de los planes implica, de facto, que una parte importante de la estrategia pasa a ser de carácter ambiental. Por desgracia el ambiente no se circunscribe a unos límites administrativos artificialmente determinados sean municipales o no sino que, normalmente, los supera o bien no los alcanza. En estas condiciones resulta imprescindible relacionar las unidades administrativas de regulación, control y gestión, con las unidades naturales. Sucede lo mismo respecto a las consideraciones sociales y económicas también de primera importancia en la redacción de los nuevos planes. Esta necesidad de ámbitos administrativos y de planeamiento que gocen de una flexibilidad que les permita adaptarse, tanto a las diferentes unidades naturales y socio-económicas, como al carácter cambiante de las mismas, es fundamental para conseguir unos planes ecológicamente más sostenibles.

Plan Territorial Metropolitano de Barcelona de 2010
sustituye al Plan Director del Área Metropolitana de 1968 (!)

4. Relación entre planificación territorial y planeamiento urbanístico. Reconocida la importancia de la planificación territorial en muchos lugares de la legislación (particularmente en las Exposiciones de Motivos de la mayor parte de las normas aprobadas relativas al tema) resulta aparentemente anómala la escasa cantidad de planes territoriales aprobados por las Comunidades Autónomas. Por otra parte, la planificación urbanística ha quedado reducida, en la práctica, al Plan General de Ordenación Urbana o Municipal (con diversas denominaciones en las distintas Comunidades Autónomas). El Plan General, tal y como está planteado, se ocupa de delimitar el suelo urbano y urbanizable, pero no de gestionar en régimen de escasez el conjunto de la superficie geográfica municipal. Además, es un instrumento sumamente pesado y muy complicado de modificar, sobre todo en ciudades grandes. De forma que buena parte de las ciudades españolas se están limitando a mantener sus planes generales, normalmente muy antiguos, y aprobar modificaciones puntuales de planeamiento. Para que la relación entre planificación territorial y planeamiento urbanístico funcionara de forma coherente sería precisa una planificación territorial mucho más operativa con determinaciones a corto plazo y otras a largo plazo (las primeras básicamente de carácter económico relacionadas con los períodos de cada gobierno y con los presupuestos anuales, y las segundas con limitaciones de carácter ambiental) que implicasen la necesidad de revisar sólo determinadas partes del plan dejando el resto sin tocar. Y un planeamiento urbanístico con un sistema de revisión mucho más flexible que el vigente y. una mayor implicación de la ciudadanía en los procedimientos de cambio, así como un sistema de información que permitiera analizar en tiempo real la situación de la ciudad o de los territorios afectados y proyectar tendencias y escenarios de futuro.

Imagen de UrbanismoPatasArriba

5. Necesidad de cambiar las características del plan de urbanismo. En primer lugar habría que diferenciar entre objetivos a corto y a largo plazo. La necesidad de incluir algo parecido a la planificación estratégica para la definición de las grandes líneas de construcción de la ciudad se viene demandando incluso independientemente de la necesidad de hacer más sostenible el territorio planificado. Una buena parte de los objetivos de sostenibilidad (básicamente los de sostenibilidad global) son objetivos a largo o muy largo plazo, incluso buena parte de ellos pretenden cambiar tendencias. Esta situación choca frontalmente con la actual, en la cual los planes de urbanismo se suelen redactar con horizontes temporales de unos ocho años o menos. Sin embargo también es evidente que muchas veces resulta necesario cambiar determinadas características del plan, dependiendo de las circunstancias del momento, manteniendo los objetivos finales. Por eso parece necesario que los planes urbanísticos cuenten con un núcleo de consenso con propuestas basadas en horizontes temporales de 20 a 30 años, y otras determinaciones de un plazo mucho menor. Por supuesto que los procesos de revisión de ambas partes no deberían presentar las mismas características. También sería imprescindible plantear unos sistemas más adecuados de participación ciudadana que estarían, básicamente, centrados en los objetivos a largo plazo, mientras que las concreciones más técnicas de los objetivos a corto plazo se corresponderían con los intereses políticos correspondientes a cada legislatura cuatrienal.

Necesidad de que los observatorios territoriales incluyan formas de
participación social en sus órganos (La región de Murcia no se vende)

6. Seguimiento del plan y observatorios territoriales. Otro de los problemas fundamentales consiste en el seguimiento de lo que está sucediendo con el desarrollo del plan, tanto dentro, como fuera o al margen del planeamiento. Dada la velocidad con la que cambian en la actualidad algunos territorios este aspecto pasa a ser determinante. Resulta imprescindible en muchos casos recurrir a los llamados "observatorios territoriales" que, de forma continua, pueden monitorizar y seguir en tiempo real la evolución del plan en relación con los cambios producidos en el conjunto del territorio considerado (municipio, mancomunidad, isla, etc.) y con su patrimonio construido con todas sus servidumbres. Estos observatorios deberían tener cierta capacidad de decisión respecto a las determinaciones concretas para lo cual estarían en relación directa tanto con los agentes políticos y sociales como con la propia sociedad. Esto significaría la necesidad de introducir formas de participación social en los mismos, de modo que las decisiones no fuesen exclusivamente técnicas. Probablemente su misión no debería ser sólo de seguimiento sino también educativa, de forma que fueran los organismos encargados de explicar a los ciudadanos el plan, su evolución y las consecuencias de tomar determinadas decisiones. Además deberían gozar de una cierta autonomía ya que en muchos casos incluirían en su ámbito de actuación varios municipios. Se podría constituir además como los entes administrativos encargados no solamente de seguir y gestionar los planes sino también de su redacción.

Recuperar la conciencia ciudadana (Tecnología Inmobiliaria)

7. Información y participación ciudadana. Tres son los cambios señalados como importantes para intentar conseguir un planeamiento urbanístico más sostenible: en el núcleo administrativo responsable del planeamiento, en el sistema de información a través de los observatorios territoriales o sistemas análogos y, además, en las formas de participación. De los tres, la información y la participación parecen el elemento básico para conseguir un planeamiento más sostenible. Debería invertirse en la organización de campañas y grupos de trabajo encaminados a recuperar la pérdida de conciencia ciudadana que se ha producido en los últimos años debido a múltiples factores entre los que destacaría el escaso interés general en su fomento. También habría que recuperar el gran déficit de cultura participativa a base de incentivar la implicación de la ciudadanía en la toma de decisiones, en vez de burocratizarla, como ha ocurrido en bastantes ocasiones. Se trata, en suma, de sustituir el consenso reservado y organizado en torno a las “operaciones” urbanísticas, por un consenso amplio y transparente. Por otra parte, la participación necesita un soporte imprescindible que es el de la información. Sin una información adecuada y fiable la participación en el planeamiento no tiene sentido. Por eso son tan importantes los sistemas permanentes de observación del territorio planificado, así como que funcionen adecuadamente y en relación con la ciudadanía.

La ineficiencia de la ciudad dispersa, Pontevedra, España

8. Criterios de sostenibilidad. El análisis conjunto de lo que se está haciendo en la materia en las distintas Comunidades Autónomas (también de sus carencias), tanto desde el punto de vista normativo, como a través de recomendaciones y manuales, los informes de los expertos externos y la propia evaluación del grupo de trabajo, pueden deducirse algunos elementos que deberían ser considerados para conseguir un planeamiento más sostenible y sobre los que existe un consenso bastante amplio. Y ello independientemente de las obligaciones y afecciones legales derivadas tanto de la legislación, como de la planificación ambiental sectorial. Algunos de estos elementos ya han sido explicitados en puntos anteriores (como, por ejemplo, el relativo a la información pública y la participación ciudadana) pero a otros se les puede dar forma de criterios o recomendaciones que deberían poder plasmarse en la correspondiente normativa. Estos criterios o recomendaciones podrían ser evaluados mediante indicadores adaptados al caso concreto de cada territorio específico, y establecidos y acordados mediante un proceso participativo en el que no sólo intervinieran los técnicos, sino toda la colectividad. Indicadores de los que ya existen ejemplos en algunas Comunidades Autónomas.

Los centros históricos, excepto lo que se ha convertido en parques
temáticos de sí mismos, suelen ser piezas complejas (Noticias de Álava)

Lamento que en este punto, dada su extensión, no pueda explicar cada uno de los apartados pero, por lo menos, voy a intentar su listado. Se han planteado en el Libro Blanco dos grupos de criterios. Unos de carácter territorial pero que afectan de forma determinante al planeamiento urbanístico y otros más directamente relativos a la ciudad. Entre los primeros podríamos destacar los siguientes: a) Reordenación de los usos agrícolas; b) Potenciación de la agricultura y ganadería periurbanas de proximidad; c) En determinados casos habría que rentabilizar la vuelta a los usos ganaderos tradicionales no estabulados como el ejemplo tópico de las dehesas; d) Necesidad de reordenación de los sistemas de distribución y comercialización de los productos agrícolas y ganaderos; e) Reconversión de áreas agrícolas degradadas en zonas forestales; f) Dificultar el uso del territorio dedicado al turismo basado en el consumo de este territorio cuando cuente con valores de naturalidad o paisajísticos singulares.

La rehabilitación objetivo prioritario (Fop estudio)

Y respecto a los más directamente relativos a la ciudad: a) Reducir significativamente el consumo de suelo, que no sólo se produce por el aumento de la superficie edificada destinada a vivienda o a la construcción de locales, sino por el aumento de la superficie urbanizada necesaria para los servicios, particularmente por las infraestructuras de comunicaciones y atención al tiempo libre en la naturaleza; b) Evitar la dispersión; c) Complejizar las áreas urbanizadas, aunque diseñar ciudades complejas con el actual sistema de estándares es difícil pero se puede intentar incrementando tanto las interacciones como la variedad de los elementos (esto es casi imposible de conseguir en la ciudad fragmentada); d) Controlar los estándares y densidades: se ha llegado a un punto en el cual que la fijación de un solo límite ha conducido a perversiones y dilapidación de recursos llegándose así al dimensionamiento de espacios e infraestructuras inadecuadas e infrautilizados; e) Rehabilitar, la puesta en carga de la ciudad existente debería ser un objetivo prioritario a conseguir; f) Renovar partes de la ciudad ya que, en algunos casos, la rehabilitación no es la solución más adecuada; g) Favorecer la vivienda en alquiler; h) Diseñar con criterios bioclimáticos. Éste es un criterio realmente importante para conseguir ciudades más eficientes. No solamente porque el planeta no soporta el continuo despilfarro que se produce de sus recursos sino porque, además, está demostrado que el ser humano responde mejor a elementos construidos de acuerdo con el ambiente en el que están situados, que ante aquellos otros que se establecen como un elemento extraño a ese ambiente. En particular, en el caso de las zonas verdes, su consideración como área ajardinada que requiere cuidados periódicos constantes, utilización de abonos, riego, sistemas de poda y control de plagas, debería reducirse al mínimo imprescindible.

Instrumentos como la carta bioclimática de Olgyay ayudan
a conseguir un planeamiento urbano más sostenible

9. Promover el uso eficiente de un patrimonio inmobiliario sobredimensionado que genera viviendas sin uso y personas sin vivienda. No basta con apelar al urbanismo “ecológico” y a la construcción “bioclimática”, cuando uno de los principales problemas a resolver es la gestión de un patrimonio inmobiliario de mala calidad, sobredimensionado e ineficientemente utilizado, que enfrenta viviendas sin uso, a personas sin vivienda. La solución de este problema no es simple y requiere medidas de diversa índole. Algunas parecen evidentes, como la de potenciar la vivienda social, no mediante nuevas promociones, sino reutilizando para este fin el enorme stock de inmuebles y viviendas desocupadas o secundarias. Lo cual requiere inventariar las necesidades y las disponibilidades de vivienda para planificar y regular adecuadamente el uso de las viviendas desocupadas o infrautilizadas, estableciendo registros adecuados que rompan el actual vacío estadístico sobre la utilización y el estado del parque de viviendas y el mercado de alquileres (solo cubierta por la información recabada cada diez años en los Censos). Estos planes de reutilización del patrimonio inmobiliario infrautilizado, deben considerar tanto la rehabilitación y mejora de dicho patrimonio, como la demolición de edificios ilegales y/o inadaptados a los usuarios o al medio ambiente.

Imagen de El País

10. La crisis de un modelo inmobiliario insostenible y la necesidad de cambiarlo. Hay que reconocer abiertamente que la crisis económica en la que se encuentra el país refleja también el agotamiento del modelo inmobiliario que la ha propiciado en gran medida, y cuyo colapso ha venido dejando una estela de graves episodios de corrupción que subrayan la necesidad de cambiarlo. La naturaleza especulativa de este modelo ha provocado importantes afanes constructivos, cuyos elevados consumos de suelo, energía y materiales, se han venido situando en contra de la desmaterialización económica y de la sostenibilidad ecológica. Además, el orden territorial, urbano y constructivo resultante se mostraba insostenible y poco habitable, al solaparse la dispersión con la infrautilización de un patrimonio inmobiliario sobredimensionado y de mala calidad. A la vista de lo anterior no cabe esperar que el modelo actual se enderece naturalmente en favor de la sostenibilidad y la habitabilidad, si no se reorienta en este sentido el marco institucional sui generis y el grueso de las políticas e instrumentos que lo han venido configurando y apoyando.


Fariña, J. y Naredo, J.M. (directores): Libro Blanco de la sostenibilidad en el planeamiento urbanístico español, Centro de Publicaciones de la Secretaría General Técnica, Ministerio de la Vivienda del Gobierno Español, Madrid, 2010.
Producción y organización: Agustín Hernández Aja
Documentación y análisis: Carlos Jiménez Romera, Ángela Matesanz Parellada, Juan Jesús González Báez, Gabriela Sánchez Calvete.
Expertos independientes: Alfonso Álvarez Mora, María Castrillo Romón, José María Ezquiaga Domínguez, Fernando Gaja i Díaz, Luis Andrés Orive, Juan Luis de las Rivas Sanz, Luis Santos Ganjes.
Coordinación con el Ministerio de la Vivienda: María del Rosario Alonso Ibáñez (Directora General de Suelo y Políticas Urbanas), Ángela de la Cruz Mera (Subdirectora General de Urbanismo), Eduardo de Santiago Rodríguez (Consejero Técnico), Paloma Pozuelo Guilló (Consejera Técnica).
NIPO: 751-10-017-7
ISBN: 978-84-96387-51-5
Depósito Legal: M-23.687-2010