Riesgos naturales y planeamiento

A lo largo de los artículos que he ido publicando estos años he comentado muchas veces la necesidad de distinguir entre sostenibilidad local y global. Pues bien, los llamados riesgos naturales solemos relacionarlos con consideraciones locales. Normalmente cuando nos referimos a cuestiones como el cambio climático o la disminución de la capa de ozono que implican cambios que afectan a una parte muy importante del planeta no solemos calificarlos como riesgos naturales en sí mismos. Hablamos de riesgos naturales al referirnos a la actividad sísmica, corrimientos de tierra, inundaciones, erupciones volcánicas, huracanes o, incluso, a veces a los incendios forestales. También a los efectos sobre áreas concretas del territorio de las cuestiones más globales como el cambio climático. Y, además, el tema de los riesgos va íntimamente asociado al de catástrofes. Pero hoy no quería escribir sobre cuestiones terminológicas sino sobre el estupor que siento cuando leo frases como “cinco centrales nucleares de las 65 operativas en Estados Unidos están construidas en zonas de alta actividad sísmica”. Y el que por ejemplo, millones de personas estén viviendo encima de una bomba de tiempo, sobre la falla de San Andrés en California, no deja de ser sorprendente.

Enfriamiento de la central de Fukushima, Japón (Telesurtv)

Debido a la serie de terremotos ocurridos hace pocos días en la localidad española de Lorca con numerosos destrozos y pérdida de vidas humanas, se ha puesto en primer plano la expresión riesgos naturales. Y eso, después de lo sucedido en Japón recientemente, ha supuesto una atención tan grande de los medios de comunicación acerca de estas cuestiones que llega a desbordar lo puramente informativo. La expresión se ha popularizado para significar un funcionamiento más o menos extraordinario de elementos de la naturaleza que no somos capaces de controlar y que produce daños en las personas o en sus bienes. Francisco Ayala-Carcedo en el libro Riesgos Naturales del que es coordinador junto con Jorge Olcina, distingue entre Riesgos Naturales, Tecnológicos, Económico-financieros o Sociales. Apunta que muchos de los tecnológicos son, en realidad, sociales. Y luego dice “Esto sucede también a menudo en el campo de la Gestión de Riesgos Naturales, bien por incompetencia, por miedo o por presunción (ver casos Nevado del Ruiz, Titanic o Biescas), una muestra más del carácter interdisciplinar, natural y social de esta disciplina”. A las de incompetencia, el miedo o la presunción añadiría también la frase “el dinero por encima de todo”. Porque el problema no está en la Naturaleza y su funcionamiento que es así, y punto. Está en la relación que se establece en el territorio con los seres humanos y los artefactos que estos producen.

Terremotos en Lorca, Murcia, España (Terra.noticias)

A nuestros alumnos de Introducción al Urbanismo de la Escuela de Arquitectura de Madrid siempre les ponemos una práctica que consiste en analizar un territorio y determinar (de forma muy elemental, por supuesto) la llanura de inundación del río que pasa por el área a estudiar. Sistemáticamente nos preguntan por qué buena parte de las áreas ya construidas resulta que están situadas en zonas inundables. La contestación suele ser “que eso ya estaba edificado de toda la vida”, “que hay que equilibrar la relación entre las medidas de seguridad y las posibilidades económicas”, y otras parecidas (aunque todo hay que decirlo sin mucho convencimiento por nuestra parte). Una de las primeras condiciones para conseguir sostenibilidad local es minimizar los riesgos naturales sabiendo que nunca existe riesgo cero. Aunque pueda parecer increíble, hasta hace pocos años, en los planes de urbanismo en España este tema sólo se consideraba de forma muy lateral. El punto de inflexión fue la catástrofe del camping Las Nieves de Biescas ocurrida en el año 1996. Debido a una riada producida en el mes de agosto de ese año murieron 87 personas (y 183 resultaron heridas) acampadas en el cono de deyección del torrente de Arás. La conmoción que se produjo en la opinión pública fue enorme y se tomaron una serie de medidas, algunas de gran calado, relacionadas con los riesgos de inundación.

Camping Las Nieves, Biescas, España (Danger-Radioactive)

Ahora, al ocurrir otra catástrofe como la de Lorca (esta vez de carácter sísmico) vuelve a plantearse la “necesidad de revisar la normativa”. Está claro que conforme la experiencia demuestra la insuficiencia de las medidas preventivas consideradas hasta el momento, el sentimiento de culpa hace que la sociedad se sienta obligada a hacer algo. Claro que la normativa se cambiará para hacerla más exigente, pero no creo que el problema sea de normativa. Resulta que Lorca se asienta sobre una fractura de unos treinta kilómetros, de poca profundidad, y que forma parte de la falla de Alhama que va moviéndose muy poquito (1 mm cada 10 años). Pero se mueve, y como resultado pasan cosas. Tomás Rodriguez Estrella un geólogo que conoce muy bien la falla, decía hace unos meses: “No pretendo alarmar, pero cada 100 años aproximadamente se produce un terremoto de unos seis grados, y cada 1.000, uno de siete u ocho” (El periódico.com, 14 de mayo de 2011). Supongo que los habitantes de Lorca pensarán que a ellos no tiene porque pasarles y que sería muy mala suerte que les tocara. En la catástrofe de Biescas resulta que el período de retorno de la riada fue superior a los 500 años que marca la ley actualmente en muchos sitios. Es decir, que la probabilidad de que ocurriera algo así era de medio milenio ¿cómo los técnicos que autorizaron la instalación del camping podían imaginar que iba a sucederles a ellos (precisamente a ellos) en lo que les restaba de vida?

Chile, 2010, terremoto de 8,8 grados (AER)

Hasta puedo comprender la autorización de un camping. Es decir, de una instalación provisional que, si en un momento dado entra en conflicto con una normativa más exigente pueda cambiarse de sitio sin apreciables problemas. Sin embargo la urbanización de un territorio es algo muy diferente. Se hace con vocación de permanencia. Desde el punto de vista de la sostenibilidad global la reversibilidad de una actuación urbanizadora es tan costosa que debería evitarse en la medida de lo posible. Normalmente, cuando hablo de planeamiento, suelo decir que en una situación de incertidumbre como la actual la única norma debería ser conseguir actuaciones lo más reversibles que seamos capaces por si en unos años es necesario cambiar de rumbo. Pero resulta que la actividad urbanizadora es, precisamente, de las menos reversibles que se pueden llevar a cabo sobre nuestros territorios. En estas condiciones, la cuestión de los riesgos naturales adquiere otra dimensión distinta. Así como para un edificio el período vital se podría cifrar en decenios, para una ciudad o para cualquier asentamiento importante el orden de magnitud sería de centenas o de miles de años. Pero se sigue construyendo en las ramblas, en las fallas, en las zonas volcánicas activas o en las áreas de costa expuestas a crecidas importantes (bien debidas al cambio climático o a maremotos).

Corrimiento de tierras en Italia (Planeta en Peligro)

Decía en párrafos anteriores que el problema no es de normativa. O por lo menos de la normativa con la que contamos hoy en este país. Si nos fijamos en la actual Ley del Suelo española, el texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008 dice en su artículo 15: “1. Los instrumentos de ordenación territorial y urbanística están sometidos a evaluación ambiental de conformidad con lo previsto en la legislación de evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente y en este artículo, sin perjuicio de la evaluación de impacto ambiental de los proyectos que se requieran para su ejecución, en su caso. 2. El informe de sostenibilidad ambiental de los instrumentos de ordenación de actuaciones de urbanización deberá incluir un mapa de riesgos naturales del ámbito objeto de ordenación”. Esta exigencia ya venía reconocida en la legislación desde el año 2006 cuando se aprobó la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medioambiente, que transcribía la directiva comunitaria Directiva 2001/42/CE. Por tanto es obligatoria una evaluación ambiental con un informe de sostenibilidad que incluya un mapa de riesgos naturales.

Tragedia del volcán Nevado del Ruiz, Colombia, 1985 (Pamplomax)

A raíz de lo ocurrido en Biescas se formó una comisión especial en el Senado español sobre la Prevención y Asistencia en Situaciones de Catástrofe que, en el año 1998 elaboró un informe que alertaba sobre la necesidad de cartografiar los riesgos (básicamente inundaciones, sismología y volcanismo). Todo el informe es muy interesante y debería ser de obligada lectura en todos los cursos de planificación urbana y territorial de este país. Al final de la columna pueden encontrarse los enlaces para conseguirlo. A pesar de que esta cartografía nunca llegó a realizarse de forma generalizada, pienso que las propuestas son todavía válidas. El problema es que, como tantos otros aspectos, la organización territorial del Estado Español dificulta algunas cosas. Por ejemplo, para el riesgo de inundaciones es fundamental la consideración unitaria de la cuenca hidrográfica. Pero resulta que, excepto el caso del Guadalquivir, la mayor parte de las grandes cuencas hidrográficas de este país no se corresponden con las divisiones autonómicas. Como tantas veces hemos señalado para el caso de la planificación y gestión territorial resulta que las divisiones administrativas, entre países o de otro tipo, no se corresponden con las naturales (ni tan siquiera con las sociales y económicas) lo que produce disfunciones.

Plan de prevención de riesgos naturales por inundación
Ejemplo de Villeneuve-les-Béziers (Francia)
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Por su parte las Comunidades Autónomas también han legislado y han planificado en estos temas. En la materia relativa al riesgo de inundaciones Andalucía, Aragón, Baleares, Cataluña, Extremadura, Galicia, Murcia, Navarra, el País Vasco, Valencia, cuentan con planes de protección civil. Respecto al riesgo sísmico son menos las que han legislado algo: Baleares, Cataluña, Murcia y el País Vasco. Sería interesante tener algún sistema como el francés que abarca todo el territorio de la nación delimitando dos áreas (a partir de la ley del 95, antes eran tres): de riesgo, donde está prohibido construir aunque puede autorizarse en casos justificados; y sin exposición directa, donde lo que se haga puede agravar los riesgos. Ya puede comprenderse la dificultad de conseguir algo así cuando las competencias en planeamiento urbano y ordenación del territorio son de las Comunidades Autónomas. Todo ello independientemente de la existencia de muchas iniciativas puntuales. En Cataluña se ha planificado una zonificación de las áreas inundables en función del riesgo. En la Comunidad Valenciana ya está incluso revisado el Plan de Acción Territorial de Riesgo de Inundaciones (PATRICOVA) y se están elaborando otros sobre riesgo sísmico, de sequía, sobre deslizamientos y hundimientos o de incendios. También otras comunidades como el País Vasco están trabajando en estos temas.

El Saladar según el PATRICOVA valenciano (Xabialdia)

Por su interés me gustaría detenerme, aunque solo sea un momento, en el caso de Cataluña y su regulación del uso de los espacios fluviales. En el artículo 6 de la Ley de Urbanismo aprobada por decreto 305/2006 de 18 de julio se distinguen tres zonas: la fluvial (el río y zonas inundables con período de retorno de 10 años); la del sistema hídrico (con período de retorno de 100 años); y de episodios extraordinarios (período de retorno de 500 años). Pues bien, en la fluvial el planeamiento urbanístico no puede permitir ningún uso, excepto aquellos previstos en la legislación aplicable en materia de dominio público hidráulico. En la correspondiente al sistema hídrico “no puede admitir ninguna nueva edificación o construcción ni ningún uso o actividad que suponga una modificación sensible del perfil natural del terreno, que pueda representar un obstáculo al flujo del agua o la alteración del régimen de corrientes en caso de avenida” (art. 6.3). Se permiten algunos usos compatibles como los agrarios (pero no las construcciones), parques o infraestructuras siempre que no impidan el flujo del agua. La zona de episodios extraordinarios se subdivide a su vez en otras tres según la probabilidad de inundación: grave, moderada o leve. En la primera las condiciones son muy estrictas y se van relajando hasta llegar a la leve.

Espacios fluviales en Catalunya (Agencia Catalana del Agua)

También el Instituto Geológico y Minero de España ha elaborado una serie de mapas sobre riesgos geológicos. Son de muchos tipos y podríamos agruparlos según el ámbito: unos son de ciudades y municipios y otros autonómicos. También los hay temáticos, centrados en la erosión, volcanismo, sismicidad, movimientos del terreno o inundaciones, frente a los integrados o multiriesgo que agrupan varios factores de riesgo. Asimismo el llamado Plan PRIGEO realizado por hojas del MTN50 o el MTN25 y núcleos urbanos acerca de sismicidad y tsunamis, avenidas e inundaciones, movimientos de tierras, volcanismo y dinámica litoral. También diferentes comunidades autónomas e incluso la administración central han elaborado guías para realizar estudios de riesgos naturales. Por ejemplo, la Guía Metodológica para la elaboración de cartografías de riesgos naturales en España publicada por el Ministerio de Vivienda y el Colegio Oficial de Geólogos. Y en muchos países latinoamericanos como en Perú o Chile. En definitiva, a pesar de las disfunciones señaladas en párrafos anteriores existe la legislación y la información suficientes, o en su defecto la metodología necesaria, para hacer frente de forma razonable a esta cuestión. Entonces, la pregunta es evidente ¿qué es lo que no funciona?

Instituto Geológico y Minero de España
Susceptibilidad a deslizamientos y desprendimientos

Porque algo no debe de funcionar cuando, a pesar de la existencia de una norma sismorresistente que todos los arquitectos españoles conocen se producen daños, y lo que es peor con víctimas, como los de hace unos días en Lorca. Se podrá decir que la norma se refiere exclusivamente a la estabilidad de la estructura y que el resto del elementos de los edificios no están regulados. Y que, además, resulta que precisamente estos elementos son los que han producido los problemas y las muertes. Pero llama la atención el elevado número de edificios con daños estructurales. También para un período de retorno para los cálculos es de 500 años, la totalidad de Almería y Granada, y parte de Alicante, Murcia y Málaga están en zona 7 de intensidad sísmica y una parte más pequeña de Murcia y Alicante, así como la mitad de la provincia de Granada están en zona de intensidad 8. Aunque el mapa sísmico de la norma sismorresistente clasifica el territorio español según la llamada aceleración sísmica el mapa se corresponde aparentemente con el mapa de peligrosidad sísmica con un período de retorno de 500 años que el IGN publicó en el 2003 ¿Cómo es posible que un terremoto de intensidad escasamente superior a 5 haya producido daños tan desproporcionados? Por supuesto que no voy ni a intentar responder a un pregunta que rebasa ampliamente mis posibilidades pero sí quería destacar este hecho para argumentar lo que sigue.

Peligrosidad sísmica en España (IGN)
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En otras ocasiones he escrito sobre la vocación del territorio y, siguiendo a Unwin, la necesidad de que el urbanista, el planificador o el arquitecto se acerque con respeto a su conocimiento. Acercarse con respeto quiere decir, como mínimo, no violentarlo. Estoy de acuerdo que, en muchas ocasiones, la violencia planificadora se produce por desconocimiento tanto de su funcionamiento como de las consecuencias de la actuación. Pero ello no exime a nadie de culpa. A veces es imprescindible que uno de los componentes de un equipo de planificación sea geólogo (o médico, o ecólogo, o ingeniero agrónomo, según los casos) para que explique a todo el grupo qué cosas son relevantes en el área que está organizando y cuáles son los procesos que subyacen. Es decir, es imprescindible contar con la información necesaria para tomar las decisiones adecuadas. Y esto, en algunos casos, no es así. Se habla de la necesidad de formar equipos multidisciplinares una y otra vez, pero lo cierto es que no siempre se acierta con su composición. Tampoco hoy es el día para hablar de este tipo de equipos, cómo se deberían de formar y cómo elegir a los profesionales que los componen porque, básicamente, depende del territorio y del tema al que se enfrente el plan. Sólo querría apuntar que debería estar constituido por tres grupos: uno de carácter más analítico que sería el encargado de suministrar información elaborada, otro con experiencia en el proyecto que fuera capaz de convertir esta información en propuestas, y un tercero que se encargara de integrar a la ciudadanía en el plan.

Nueva Orleans, el desastre del Katrina (Nova Science Now)

Aún con todo esto funcionando como un cuento de hadas, la sociedad en general debería ejercer la labor de fiscal defendiendo a todos para que localmente no se tomaran decisiones que permitieran trasvases de valor de lo colectivo a lo particular. Trataré de explicarlo lo más rápidamente que pueda. Supongamos que tenemos el territorio a planificar dividido en tres grandes zonas como hemos visto para el caso francés, o en cuatro como en Cataluña para las inundaciones. En ambos casos hay un suelo que no está afectado por riesgos “según el estado actual del conocimiento”. Y otra parte en que los riesgos son más o menos probables. Si la propuesta del plan es urbanizar en la zona sin riesgos conocidos o de riesgo muy débil se acabó el problema. La pregunta es ¿por qué se urbanizan las zonas de riesgo? La respuesta suele ser económica. Porque es más barato realizar las infraestructuras, porque al suelo le pasa lo mismo, porque las plusvalías son mayores. La justificación suele ser también parecida. O bien que la relación entre los costes de hacerlo en otro sitio respecto a que aquello se inunde de vez en cuando es muy favorable a que se inunde de vez en cuando, o que se pueden modificar los riesgos introduciendo medidas correctivas.

Dibujo de El Roto (El Pais), foto (Elblogoferoz)

Prefiero ni comentar la primera justificación porque es tan evidente el trasvase que se produce de lo general a lo particular que casi sonroja. Total, que más da que se inunde de vez en cuando si resulta que luego el país, la comunidad o el ayuntamiento correspondiente, además de las almas caritativas que socorren a los desvalidos, van a ir en auxilio de los damnificados. Y esto sin contar que las presiones de éstos van a obligar a introducir “medidas correctoras” a cargo de todos como, por ejemplo, poner diques en los márgenes o regular el caudal mediante embalses de tormenta. Claro, los que han obtenido unas plusvalías espectaculares ya las tienen en las Caimán, Gibraltar o Suiza. Respecto a las medidas correctoras pre o post urbanización hay abundantes estudios que demuestran que lo único que hacen es conseguir que el desastre sea más espaciado pero con unos daños mayores. El caso tópico es el de las zonas inundables con períodos de retorno de cinco años que, mediante medidas de este tipo, se convierten en zonas inundables con períodos de retorno de treinta años. Esos territorios tienden a colmatarse y cuando se produce la catástrofe es todavía peor que las que se producían cada cinco. Se vuelven a pedir más medidas correctoras y los diques se elevan con lo que la catástrofe se produce con períodos de cien años pero los daños se multiplican por mil. El esquema que se recoge abajo incluido en mi libro La ciudad y el medio natural (otra vez perdón por la autocita) y que, originalmente es de Costa y Baker probablemente lo explique mejor.

Imagen de mi libro “La Ciudad y el Medio Natural”

Nunca terminaré de entender muy bien la mecánica del proceso. Comprendo el trasvase monetario de la bolsa común a los bolsillos particulares. Incluso que para conseguirlo el especulador (que en estos casos puede llegar a adquirir la categoría de criminal) muchas veces cuente con la complicidad de los propios afectados que cierran los ojos a las advertencias o piensan que ya solucionarán sus problemas los demás. Pero bastantes veces ¡ni tan siquiera esto se produce! Son casos de pura ineptitud (la incompetencia a la que se refería Francisco Ayala-Carcedo en la cita que hacía al comienzo del artículo). Por supuesto que ahora no me estoy refiriendo a otro problema dramático. Las “tomas” de tierras en muchos lugares del mundo que generalmente se producen en zonas de dominio público que suelen coincidir con áreas de riesgos importantes constatados: inundaciones, deslizamientos, volcanismo o terremotos. La necesidad de vivienda y el drama de no poder acceder a ella obligan a muchas personas a vivir en peligro permanente. Ni tampoco a la ciudad heredada que se ha construido en unas condiciones concretas y unas necesidades que ahora están resueltas (como la obligada cercanía a un curso de agua). Pero esto no tiene que ver con el objeto de esta columna. Hoy sencillamente he tratado de destacar el hecho de que el territorio no es un elemento abstracto, una superficie horizontal, una hoja en blanco sobre la que podemos dibujar a nuestro antojo. Es algo vivo, con unas características que se concretan en forma diferente según el lugar, con una vocación, unas limitaciones y unas propiedades que nos indican (unas veces más claramente y otras menos) como debe ser la relación con nuestras necesidades de urbanizarlo. El urbanista, el arquitecto, el ingeniero, el planificador físico que no lo entienda así, lo mejor que pueden hacer es dejarlo y dedicarse a otra cosa. Todos saldremos ganando.

Materiales utilizados

• Ayala-Carcedo, F: "La ordenación del territorio en la prevención de catástrofes naturales y tecnológicas. Bases para un procedimiento técnico-administrativo de evaluación de riesgos para la población", Boletín de la AGE, nº 30, pp. 37-49, 2000.
• Ayala-Carcedo F J y Olcina Cantos F, coordinadores: Riesgos naturales, editorial Ariel, Barcelona, 1ª edición: octubre 2002.
• Decreto 305/2006, de 18 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Urbanismo de Catalunya. Puede consultarse en este enlace.
• Grupo de trabajo GT-RIES: Mapas de riesgos naturales en la ordenación territorial y urbanística, documento final, CONAMA 9, diciembre 2008. El documento puede obtenerse en este enlace.
• Informe de la comisión especial del Senado español sobre la Prevención y Asistencia en Situaciones de Catástrofe. Puede consultarse en el Boletín Oficial de las Cortes Generales correspondiente a la sexta legislatura del Senado, nº 596 publicado el 9 de diciembre de 1998. Este es el enlace a este informe.
• Ministère de l’Écologie et du Développement durable: Cahier de recommandations. Sur le contenu des PPR, France, janvier 2006. Puede obtenerse en pdf en este enlace (El documento está en francés).
• Olcina Cantos, J: "El tratamiento de los riesgos naturales en la planificación territorial de escala regional", Papeles de Geografía, 51-52, pp. 223-234, 2010.
• Regueiro M. (ed.): Guía Metodológica para la elaboración de cartografías de riesgos naturales en España. Ministerio de Vivienda y Colegio Oficial de Geólogos, Madrid, 2008.

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