Sitios Históricos: enredar con el Patrimonio

Estos días he asistido a un foro de discusión celebrado en el Instituto de Patrimonio Cultural de España. El objetivo era el de conocer experiencias sobre Formación Universitaria en gestión del Patrimonio Cultural en el marco del diseño y organización del máster El Patrimonio Cultural en el siglo XXI: gestión e investigación, que las universidades Complutense y Politécnica de Madrid están desarrollando para el Campus de Excelencia Internacional Moncloa. El foro ha reunido a una serie de universidades de todo el mundo para discutir el tema. Para mí, la experiencia ha resultado muy positiva. Las ponencias, mesas, comidas y charlas informales con los participantes me han sugerido cosas que, como siempre ocurre en estos casos de intercambio entre diferentes disciplinas, han abierto caminos nuevos. Pero hoy no voy a contar lo que sucedió en el foro. Ya sabéis que suelo empezar a escribir de un tema y nunca se sabe muy bien a dónde voy a llegar. Pues eso es lo que me ha pasado hoy. Empecé intentando precisar el concepto de Patrimonio Cultural tal y como se entendía por los ponentes del foro y he terminado nadando en las pantanosas ciénagas de los Sitios Históricos.

Sede del Instituto del Patrimonio Cultural de España

 Edificio de los arquitectos Higueras y Miró  ipce

Sencillamente, lo que pretendía hacer al empezar a escribir era intentar analizar algunas ideas a partir de ciertas inquietudes motivadas por mi asistencia al foro y que quería compartir con vosotros. Por supuesto eran inquietudes relacionadas con ese tema tan complejo que hemos terminado llamando Patrimonio Cultural y con las diferentes aproximaciones que se hacen desde disciplinas que casi ni se conocen. Y aunque el tema estaba centrado en la formación universitaria, era inevitable que una parte importante de las dudas recayeran, casi desde la primera ponencia, sobre el objeto de esa formación. Es decir, sobre el concepto de Patrimonio Cultural. Aunque este artículo está escrito pensando en mis alumnos de la asignatura de Protección del patrimonio urbano y del medio natural, que imparto en el Máster de Planeamiento de nuestro departamento, pienso que puede servir también como muestra de los problemas de definición, acotación, método e, incluso, vocabulario que presentan las disciplinas llamadas “transversales”.

Interior del Instituto del Patrimonio Cultural de España

 Edificio de los arquitectos Higueras y Miró  hoyesarte

Pero, sobre todo, como ejemplo de las dificultades de relacionar la realidad con la normativa. El concepto de Patrimonio Cultural, desde el punto de vista del máster que estamos diseñando es bastante estricto: “El conjunto de obras humanas muebles, inmuebles e inmateriales que hemos heredado del pasado y que hemos decidido proteger como nuestras señas de identidad”. Sin embargo, no todo el mundo está de acuerdo con esta forma acotada de entenderlo. Le pasa como al concepto de paisaje, que se puede extender desde la estética de una habitación hasta el desarrollo económico de un país. La ventaja de una visión restringida es que no engaña pero, lamentablemente, puede dejar fuera ámbitos o elementos importantes. Probablemente uno de los primeros temas que suscitaron interés fue el de la inclusión o no del Patrimonio Natural cuando hablamos de Patrimonio Cultural. Como tantas otras cosas el planteamiento parece depender tanto de las particulares filias o fobias personales, como de la capacidad de abordar el tema o, incluso, de las diferentes ópticas disciplinares.

En el caso de un monumento no hay duda, Catedral de Burgos

 Se trata de un ejemplo de Patrimonio como una catedral  burgospedia

La propia ley española de 1985 tiene diferentes lecturas. Así, en el Preámbulo dice: “En ella quedan comprendidos los bienes muebles e inmuebles que los constituyen, el Patrimonio Arqueológico y el Etnográfico, los Museos, Archivos y Bibliotecas de titularidad estatal, así como el Patrimonio Documental y Bibliográfico”. Para nada se habla del Patrimonio Natural. Sin embargo, unos pocos párrafos después puede leerse: “Integran el Patrimonio Histórico Español los inmuebles y objetos muebles de interés artístico, histórico, paleontológico, arqueológico, etnográfico, científico o técnico. También forman parte del mismo el patrimonio documental y bibliográfico, los yacimientos y zonas arqueológicas, así como los sitios naturales, jardines y parques que tengan valor artístico, histórico o antropológico” (art. 1.2). Luego “los sitios naturales” también pueden formar parte de este Patrimonio siempre que cuenten con los valores que se requieren en la ley (artístico, histórico o antropológico). Y aquí fue cuando me desvié hacia el tema de hoy.

Campo de concentración de Castuera (Badajoz), Sitio Histórico

 Esto es tan Patrimonio como la catedral de Burgos  amecadec

Porque luego resulta (cuando se sigue leyendo) que estos “sitios naturales” solo tienen encaje en la figura de “sitios históricos” ya que ni en la de Monumento, Jardín, Conjunto o Zona Arqueológica, se podrían incluir sin forzar demasiado la interpretación (desde un punto de vista ecológico un Jardín es, probablemente, uno de los elementos antrópicos más alejados de “lo natural”). Y esta constatación de que la única salida normativa en la ley de 1985 a la consideración de lo natural como Patrimonio Cultural sea a través de los Sitios Históricos, me resultó sugerente. Pero veamos la definición del artículo 15: “Sitio Histórico es el lugar o paraje natural vinculado a acontecimientos o recuerdos del pasado, a tradiciones populares, creaciones culturales o de la naturaleza y a obras del hombre que posean valor histórico, etnológico, paleontológico o antropológico”. Es decir, que un paraje natural vinculado a creaciones de la naturaleza podría formar parte de este patrimonio. Claro que siempre que tenga un valor histórico, etnológico, paleontológico o antropológico. Resulta curioso que los valores artístico, histórico o antropológico del art. 1.2 se conviertan en el 15.4 en histórico, etnológico, paleontológico o antropológico.

La dificultad de defender un paisaje urbano

 La "Cornisa de Madrid" masacrada  latabacalera

Ahora vendría una larga discusión sobre qué ha pasado con el valor artístico, y sobre el hecho de que no se asocie a un paraje natural vinculado a creaciones de la naturaleza. Es decir parece algo extraño que la palabra “paisaje” no aparezca ni una sola vez en todo el articulado de la Ley de 1985. Si hacéis la prueba de bajaros la ley y poner en el buscador la palabra (yo lo hice) veréis que no se menciona. Esta inexplicable ausencia no se refiere únicamente al “paisaje natural”, es que tampoco aparecen “paisaje cultural”, o “paisaje urbano”. Ni tan siquiera “paisaje pintoresco”. Es más, el Plan Nacional de Paisaje Cultural, tiene evidentes dificultades para fundamentar sus bases normativas ya que en el alma mater de toda la legislación española de protección, la Ley de Patrimonio Histórico de 1985, sólo se alude al medio natural en el artículo que ya he mencionado (el 15.4) al hablar de los Sitios Históricos. Hay que ir a buscar los fundamentos del Plan Nacional en otras leyes como la de Patrimonio Natural y la Biodiversidad, del Suelo, de desarrollo sostenible del Medio Rural o la legislación de Impacto Ambiental. 

Las dificultades de la defensa del paisaje natural  matinezabarca 

 Así ha quedado parte del bosque de Abantos incendiado en 1999

En cualquier caso, este largo preámbulo me ha permitido llegar (casi sin notarlo) a una de las figuras más “extrañas” de la ley de 1985: los Sitios Históricos. Ya se puede suponer que se trata de algo no definido cuando puede acoger bienes tan diferentes como los que veremos luego e, incluso, paisajes. La ley diferencia, para el caso de los bienes inmuebles, entre: “Monumentos, Jardines, Conjuntos y Sitios Históricos, así como Zonas Arqueológicas”. Ya he transcrito en un párrafo anterior la definición de Sitio Histórico del artículo 15 de la Ley. Pero sería interesante, sobre todo para algunos de mis alumnos que vienen de disciplinas muy alejadas del tema, ver algunos ejemplos. Ya sabéis que me gusta trabajar con materiales al alcance de todos para que, quien quiera, pueda experimentar por su cuenta. De forma que he recurrido a la base de datos del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte que todo el mundo tiene a su disposición y de la que he puesto un enlace al final del artículo.

Distribución de las figuras protegidas

Si vamos a “consulta de bienes inmuebles” y en el apartado “general” rellenamos el campo correspondiente poniendo “sitio histórico” nos aparecen un total de 286. ¿Son muchos o son pocos respecto a otras figuras protegidas? Podemos averiguarlo si hacemos la misma operación con el resto. Veamos el resultado: Monumentos, 13.797; Jardines, 112; Conjuntos, 1.048; Zonas Arqueológicas, 998. Parece evidente que la base de la protección es el Monumento. Estos números hay que tomarlos como lo que son, indicativos. Por ejemplo, las Zonas Arqueológicas que aparecen son las declaradas o incoadas. Sin embargo, hay bastantes Zonas Arqueológicas que los departamentos de Cultura de las Comunidades saben que existen, incluso tienen mapas, pero entienden que lo mejor es tenerlas ocultas (y bien enterradas) en caso de no contar con medios para vigilarlas adecuadamente. El escaso número de Jardines es lógico dadas las dificultades de supervivencia a lo largo de los años.

Yacimiento de icnitas de Arén dinosauriosdearen

De forma que la figura de Sitio Histórico es bastante marginal. Marginalidad que se acentúa si consideramos que de los 286 nada menos que 65 corresponden a yacimientos de icnitas (huellas y restos del jurásico). Y que existen evidentes dificultades en la conformación de la base de datos al trasladar las figuras autonómicas. Por ejemplo, el silbo gomero al que el gobierno canario abrió expediente el 27-06-2008 como “manifestación popular tradicional de ámbito insular” aparece como Sitio Histórico y, por tanto, como bien inmueble. O las Fiestas Juradas de San Miguel en Fuerteventura. Pero si dejamos aparte estos problemas veremos que existen algunos Sitios que se corresponden efectivamente con lugares naturales de notoria belleza: valle de Benasque, conjunto del Alto Valle del Cinca, el Barranco de Los Molinos, los Tajos que rodena Alhama o la costa noroeste de Mallorca. Aunque no está claro si el patrimonio natural tiene algo que ver con su inclusión como Sitio Histórico, es notorio que la legislación española siempre considera la belleza como elemento  característico y definitorio de un paisaje. Y la apreciación estética es un hecho cultural.

Recuerdos de mi tesis doctoral, Os Ancares (Lugo)

 Paraje pintoresco desde 1971  tourgalicia

Aparecen también otros elementos tales como lugares donde han tenido lugar batallas famosas, salinas, pozos de hielo, cuevas, lavaderos o grabados rupestres (Amoedo, Pontevedra). Incluso Parajes Pintorescos como Os Ancares (donde hace muchos años hice mi tesis doctoral). Pero es que, claro, los antiguos Parajes Pintorescos de la ley de 1933 tienen muy difícil encaje en la actual ley de 1985. Su “conversión” en Sitios Históricos se ha hecho con bastantes dificultades en muchos casos. Incluso algunos tendrían mejor encaje en la legislación sectorial de protección del Patrimonio Natural. Como es complicado verlo con claridad mediante ejemplos concretos para toda España, voy a centrarme en la Comunidad de Madrid que cuenta con muy pocos Sitios Históricos pero que compendian una buena parte de las situaciones posibles. En la base de datos del Ministerio de Cultura aparecen sólo siete: un campo de batalla, dos parajes pintorescos, una roca, una capilla, un parque y “determinadas zonas del Real Sitio de San Lorenzo del Escorial”. Es casi imposible conseguir mayor variedad con menos ejemplos.

Sitio Histórico de la batalla de Somosierra (Madrid)

 Vista desde los restos del fortín francés 1808-1814escenarios

El campo de batalla es el más claro de todos. Suele ser el ejemplo que les pongo a los alumnos cuando no quiero meterme en demasiadas profundidades analíticas. Digamos que el lugar donde tuvo lugar una batalla importante sería el paradigma de un Sitio Histórico. El que nos ocupa, la batalla de Somosierra, tiene incoado expediente desde el 19 de febrero de 2002. Expediente que no me consta haya sido todavía resuelto doce años después. De cualquier forma en este lugar el 30 de noviembre de 1808 ¡las tropas españolas fueron derrotadas por el ejército de Napoleón! Eso sí, gracias a que la caballería polaca con su heroico comportamiento rompió la barrera militar española. Polacos y franceses están encantados con la existencia de este Sitio Histórico. En la zona sólo "resisten" los restos de un fortín francés ya catalogado. Podríamos decir que de este Sitio Histórico sólo queda el escenario topográfico, la tristeza de la derrota, las huellas del fortín y la ermita de la Soledad (siglo XVII, también protegida) y que se supone formaba parte del decorado de la batalla en aquellos momentos.

Collado-Villalba (Madrid), roca del concejo

 Sitio Histórico brujulasierra

Veamos lo de la roca. Resulta que en 1630 le fue concedido a Collado Villalba, por el rey Felipe IV, el Privilegio de Villazgo a petición de la Duquesa del Infantado. Eso sí, le costó 300 ducados. El ayuntamiento se reunía en concejo al toque de campana encima de una roca en un lateral de la plaza del Ayuntamiento. Pues bien, la roca o piedra del concejo son unas gradas que mandó tallar el alcalde Sanz allá por 1724 para mayor comodidad de los ediles. A esta Piedra del Concejo se le incoa expediente de Sitio Histórico el 22 de octubre de 1991, y la burocracia ha transcurrido de forma apacible, sin movimientos aparentes, hasta el momento actual (nada menos que 23 años después todo sigue igual con el expediente incoado pero sin declaración). Mientras tanto, la citada roca es un Sitio Histórico de la comunidad madrileña. La pobre no es demasiada molestia para los inversores inmobiliarios y así, tal y como está, humildemente en un rinconcito, no molesta mucho por lo que, hasta el momento, se ha mantenido sin problemas. Obviamente se trata de un elemento bastante diferente al campo de batalla de Somosierra.

Alrededores del palacio de Boadilla (Madrid)

  Paraje Pintoresco ahora Sitio Histórico  amigospalacio

Luego tenemos dos Parajes Pintorescos herencia de la antigua ley (como el de Os Ancares que he mencionado anteriormente) y, por tanto, declarados antes de aprobarse la actual de 1985. El que rodea al palacio de Boadilla del Monte de 20 de julio de 1974, y el pinar de Abantos en El Escorial de 16 de noviembre de 1961. En el caso de los alrededores del palacio del Infante don Luis la asimilación del Paraje Pintoresco a Sito Histórico es, cuando menos, discutible. Está formado por una zona ajardinada, otra de huerta y otra de parque que funcionan como área de transición entre la arquitectura palaciega y el rural a que tan aficionados eran los aristócratas de la época. Es, por tanto complicado asimilarlo a cualquiera de las figuras actuales al ser, en realidad, un elemento mixto. Sin embargo, ¿no estaría mejor como Jardín Histórico (por lo menos una parte) o encontraría un acomodo más confortable en alguna de las figuras de protección de la Ley de la Biodiversidad y del Medio Natural de 2007? El caso es que, en su momento, fue declarado Paraje Pintoresco y por "arte legal" ¿qué pasó a ser? Sitio Histórico, por supuesto.

Monasterio de El Escorial (Madrid), pinar de Abantos y Herrería

 Paraje Pintoresco ahora Sitio Histórico  espanafascinante

Pero el caso del Pinar de Abantos en El Escorial es clamoroso. Por supuesto que actúa como fondo escénico del Monasterio y como paisaje imprescindible para la comprensión del conjunto herreriano no tiene precio. Cuando hicimos el trabajo para el PRET fue uno de los elementos de mayor valor territorial. Pero el hecho de que, como en el caso anterior, por arte legal (o "de birlibirloque”), se convierta en Sitio Histórico no deja de ser chocante ya que se trata de un pinar más o menos natural en el que no ha sucedido nada apreciable y cuyo encaje en la Ley de 2007 de Patrimonio Natural y Biodiversidad parece bastante más lógico. Ambos casos, como tantos otros de Parajes Pintorescos declarados con anterioridad a la ley de 1985, revelan las graves carencias de dicha ley relativas al paisaje, sea urbano o natural. Igual sucede con otro de los Sitios de la comunidad madrileña, el denominado “Determinadas Zonas del Real Sitio de San Lorenzo de El Escorial” (literal). También declarado en 1971, su misma denominación indica las dificultades de asimilar la realidad a determinadas figuras legales.

Interior de la cuadra de San Isidro, hoy capilla

 ¿Sitio Histórico?  bloghistoriadelarte

Y ya sólo nos quedan dos que comentar. La supuesta cuadra de San Isidro Labrador (hoy capilla), declarada Sitio Histórico en el año 2000, está situada en los bajos de una casa de 1859 donde parece ser que el santo, patrono de Madrid, guardaba los bienes de labranza y parte del ganado (la cuadra, vamos). Este caso ilustra muy bien que lo defendido no es la arquitectura sino el emplazamiento y explica que un Sitio Histórico puede estar también en un lugar urbano lo mismo que el de la batalla de Somosierra lo está en el campo. Y que en dicho emplazamiento ha podido ocurrir casi cualquier cosa, aunque no exista suceso histórico demostrado que lo avale. Por tanto, mitos, creencias, o supersticiones, parece que también pueden ser acogidos en su seno. Y, por último, el parque del Capricho en la Alameda de Osuna, para mí uno de los jardines más bellos de este país. Lo mandó construir en 1787 la duquesa de Osuna y es un modelo de Jardín Histórico que, hasta en las páginas del Ayuntamiento se define como tal. Sin embargo, en la base de datos de ministerio de Cultura que me ha servido para construir este artículo figura como Sitio Histórico con fecha de incoación (no está la declaración) de 24 de octubre de 1979.

Jardín El Capricho (Madrid), no os lo podéis perder

 Sitio Histórico ¿jardín histórico?  vueltaabierta

He querido analizar ejemplos concretos de la comunidad de Madrid, no sólo porque en su momento me encargué de proponer una metodología que permitiera incluir los elementos declarados en el PRET, sino porque son pocos y muy diferentes. Los casos presentados configuran los Sitios Históricos como una “especie rara” de nuestro Patrimonio Cultural, cajón de sastre de muchas cosas y que no se sabe muy bien cómo abordar, ni conceptual ni legislativamente. Llegado el caso, casi nadie lloraría su desaparición si se sustituyeran por otra figura construida con más sentido común. Pero todos estos problemas afectan en mayor o menor medida no sólo a los Sitios sino a todas las figuras protegidas. Y a las ausentes, como el caso del paisaje. Es probable que pudiera tratarse más racionalmente a partir de una legislación que no defendiera el Patrimonio Natural mediante una ley distinta como sucede ahora. La cuestión es complicada y requiere algo más que un artículo de estas características para abordarla, pero hace ya tiempo que se viene reclamando un único texto que se refiera a todo nuestro Patrimonio Cultural, independientemente de que los elementos que lo formen sean más o menos antrópicos. No sería la panacea, pero ayudaría a entender "el paisaje".


Nota 1: La base de datos de bienes inmuebles inscritos en el registro de Bienes de Interés Cultural del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte del Gobierno de España es de acceso libre y gratuito. Os aconsejo que juguéis un poco con ella, es más divertido (y provechoso) que hacer un sudoku. Este es el enlace.

Nota 2: Cualquiera que tenga interés en estos temas debería leer la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español. Y mis alumnos de forma imprescindible, por supuesto. Una sencilla búsqueda en Internet nos permite obtener el texto completo. Pero en la Agencia Estatal del Boletín Oficial del Estado se puede conseguir con las correcciones que se han hecho a lo largo del tiempo, la redacción actual y en formatos diferentes como epub o pdf. Por tanto os recomiendo este enlace para conseguirla en las mejores condiciones.

Ciudades más equitativas

Uno de los problemas que no ha conseguido resolver el actual sistema es el de las desigualdades sociales. Por desgracia, ni tan siquiera está en vías de solución. Todo lo contrario, parece como si el mero hecho de plantearlo fuera “poco moderno”. Y es que esa poderosa minoría de los más favorecidos económicamente cuenta, a día de hoy, con herramientas formidables que les ayudan a "modelar" la opinión pública y conseguir, no sólo que todo siga como está, sino que sean cada vez mayores las desigualdades sin que la gran mayoría se levante en contra. Incluso han conseguido que lleguemos a creer que el derecho fundamental no es el de la igualdad, sino en de que todos "tengamos la posibilidad" de ser iguales. Y aquí entramos en el cielo de la esperanza en un futuro mejor, de la sana competencia o de la valía personal. Todo esto estaría muy bien si, realmente, al nacer todos fuéramos iguales, si la competencia de verdad fuera sana y si las posibilidades de desarrollo fueran las mismas para todos. La ciudad desigual se puede entender como un síntoma, pero también como parte de esta patología.

Ciudad rica, ciudad pobre  adeevee

Como este no es un blog sobre política (o quizás sí) me gustaría tratar esta cuestión centrándola en las ciudades. Porque la ciudad debería ser, como mínimo, el marco neutro en el que las posibilidades de desarrollo de los ciudadanos fueran idénticas para todos. E, idealmente, que ayudara positivamente a eliminar la discriminación. De hecho, es un tema que hace muchos años que me preocupa. Incluso con publicaciones concretas. Por ejemplo, en el Informe de Valladolid 2002 sobre los derechos humanos y la ciudad, publiqué un artículo titulado “Planificación, competitividad y solidaridad” donde me refería, básicamente, a la insolidaridad que se desprendía de las metodologías adoptadas por los llamados Planes Estratégicos y describía, sobre todo, las consecuencias para la viabilidad del planeta. El caso es que me acordé de aquel antiguo artículo cuando, hace unos días, leí un informe de UN-Habitat publicado este año y titulado Construcción de ciudades más equitativas, políticas públicas para la inclusión en América Latina. Aunque el trabajo está realizado para un área geográfica concreta algunas de sus conclusiones pueden servir para cualquier otro lugar del mundo.

Construcción de ciudades más equitativas  informe

El informe tiene interés y aconsejo su lectura (incluso está en español). Al final del artículo podéis encontrar el enlace para conseguirlo de forma gratuita. Algunos autores tienen fuertes reticencias ante cualquier tipo de informe “oficial” porque la publicación final siempre es el fruto de múltiples presiones explícitas o implícitas, cuyo resultado suele ser un producto de consenso cuya finalidad es la de disgustar lo menos posible a la mayor cantidad de gente. Desde mi punto de vista ahí radica, precisamente, su interés. Tendría que dedicar más de un artículo a explicar esta posición que no suele coincidir con la opinión mayoritaria, pero pienso que ahora no merece la pena. Me parece que se intuye bastante bien cuáles son los argumentos que la avalan. En cualquier caso aconsejo que, de vez en cuando, se repasen las publicaciones de UN-Habitat. Entre las últimas destacaría: Planning for Climate Change: Guide (hay también otra publicación sobre herramientas); Women in Post-Conflict Settlement Planning; o también las Gender Issue Guide en Economía Urbana e Investigación Urbana y Desarrollo.

Desigualdad y discriminación  adeevee

Según el diccionario de la RAE la palabra equidad tiene que ver con el sentido del deber, con la conciencia, la igualdad de ánimo y, en su acepción tercera: “Justicia natural, por oposición a la letra de la ley positiva”. La igualdad aparece relacionada con la equivalencia, correspondencia o proporción. Y la igualdad ante la ley: “Principio que reconoce a todos los ciudadanos capacidad para los mismos derechos”. En un recuadro que aparece en el informe se intenta también diferenciar estos dos conceptos pero, al final, tampoco se consigue de todo. Quizás lo principal sea distinguir entre procesos y resultados. Esto lo explica Urban Jonsson, por ejemplo en temas de género, mediante la llamada discriminación positiva: “…significaría, entonces, el uso de un proceso equitativo, moralmente defendible, pero desigual, que permite lograr la igualdad en los resultados”. Aunque se trata de una polémica ya con un cierto recorrido, para simplificar vamos a entender que todas las personas son iguales ante la ley pero para que esta igualdad pueda cumplirse es necesario admitir las diferencias. Lo que significa poner a los distintos en condiciones de conseguirla: y esto podría entenderse como equidad.

¿Igualdad y equidad?   adeevee

Por ejemplo, en el caso de los salarios, dos trabajadores tendrían que hacer el mismo trabajo en las mismas condiciones, con los mismos presupuestos de partida y obtener los idénticos resultados. En este caso los salarios deberían ser iguales. Pero si hacen trabajos diferentes, o en diferentes circunstancias, o los resultados son diferentes, los salarios deberían ser equitativos. Es decir, que tanto equidad como igualdad son, sencillamente, utopías imposibles de conseguir ya que sólo excepcionalmente se producen situaciones de igualdad o para el caso de la equidad, formas “metodológicamente” sanas de establecer comparaciones. Esto no quiere decir que no deban de ser metas a alcanzar (probablemente “la meta” a alcanzar como base del consenso social, según la exposición que hice en el artículo sobre Park). La traducción para el caso de las ciudades, sería que todos los ciudadanos se encontraran en parecidas condiciones para poder conseguir su desarrollo personal y social, y pudieran desplegar plenamente sus capacidades, independientemente de su condición económica o física, edad, sexo, religión o etnia.

¿Oportunidades para todos?  marcelosereno

La primera pregunta sería ¿el hecho de vivir en una u otra ciudad cambia las posibilidades vitales de los ciudadanos? Y la segunda: ¿aunque se viva en la misma ciudad estas posibilidades son las mismas en los diferentes barrios con independencia de la condición económica, étnica, social o de cualquier otro tipo que pueda producir discriminación? Para contestar a estas preguntas no hay necesidad de hacer ningún informe: es obvio que sí. Sin embargo, los investigadores estamos acostumbrados a no fiarnos de lo obvio y centrarnos en lo demostrado. Esto es lo que hace el informe. Nos ofrece números de lo que está pasando en América Latina tomando como base los ingresos y parcialmente el consumo. Utiliza el índice de Gini que es un valor de la dispersión de los datos en torno a lugares centrales. En planificación urbana y territorial se utiliza bastante con datos georreferenciados. Lo que importa ahora saber, para lo que sigue, es que valores altos significan más desigualdad: valor 0, igualdad perfecta; valor 1, desigualdad total. No es un índice sin problemas, claro (no lo es ningún índice), pero puede servirnos para establecer unos ciertos criterios de comparación.

Desigualdad de ingresos por regiones  informe

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Atendiendo a los valores que figuran en el anexo, podemos leer lo siguiente: “De acuerdo con la base de datos estandarizada sobre desigualdad de ingresos en el mundo, que agrega valores a nivel nacional, América Latina y el Caribe aparece como la región con mayores desigualdades (0.483) seguida de cerca por el África Subsahariana (0.442). Los países de ingresos altos que agrupan varias subregiones emergen como los países más igualitarios (0.309), seguidos por Europa del Este y Asia Central (0.354). Asia se encuentra en medio de estos dos extremos (0.404) cruzada por la línea que ONU Hábitat describe como Alerta Internacional”. Aunque estos valores, que corresponden a 2008, cambian según los sistemas de medición, pueden servir desde el punto de vista comparativo para introducir el tema y obtener una visión panorámica de la situación. En el gráfico de arriba pueden verse los valores del índice de Gini relacionados con el PIB correspondientes para año 2010 según la Base de datos de UN-Habitat. Otros países y regiones, Banco Mundial, WDI, 2013.

Desigualdad de ingresos por países y ciudades  informe

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Pero si ahora nos vamos a ciudades concretas en cada una de estas regiones veremos que las diferencias son muy importantes. Así, y centrándonos directamente en las capitales de la zona estudiada, nos encontramos casos como el de Caracas con un índice de Gini de 0,38 (datos de 2010) frente a Brasilia con un 0,67 (datos de 2009). Lo relevante son las grandes desigualdades que se producen entre ciudades, incluso dentro de un mismo país: “Algo similar ocurre en Centroamérica: grandes diferencias entre el Gini nacional urbano y las ciudades del país se observan también en Nicaragua, donde más del 71 por ciento de sus ciudades (11) tiene valores por abajo del promedio nacional. Por el contrario, 4 de las 10 ciudades brasileñas tienen índices superiores al promedio nacional urbano en el rango de ‘Extrema Desigualdad’ (grupo 6). Estos casos demuestran que con frecuencia, la práctica de presentar valores nacionales agregados ha escondido más de lo que ha revelado, pues impide apreciar la heterogeneidad local y dificulta el diseño de políticas públicas de lucha contra la desigualdad que tomen en cuenta esas diferencias”. Estas cifras se ilustran en el gráfico de arriba.

Las múltiples formas de la desigualdad  informe

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Por tanto, ya vamos teniendo claro que las políticas de lucha contra la desigualdad deberían de abordarse de forma prioritaria desde lo local, ya que no parece lógico aplicar el mismo sistema en Chile a Santiago o a Temuco con un índice de Gini de 0,558, que a Antofagasta con un 0,376. Todavía más: dentro de cada ciudad los espacios de desigualdad llegan a presentar diferencias más importantes que entre ciudades. Dice el informe: “Para profundizar en el análisis, es oportuno recalcar que no solo el ingreso resulta desigual. La riqueza que se distribuye en la ciudad en la forma de servicios básicos, bienes y servicios públicos, infraestructura, es también muy desigual. Es así como la desigualdad económica se convierte en una desigualdad geográfica. El espacio –físico, social, político– de las ciudades latinoamericanas se presenta intrínsecamente desigual, de tal forma que en la mayoría de los casos, se puede hablar de dos o más ciudades al interior de una misma ciudad. Una frase puede resumir parte de los hallazgos de esta investigación: las ciudades son un espacio dividido”.

Segregación espacial, segregación social  opinionmalaga

Bien, ya vamos teniendo algunas cosas claras. La más importante (según he señalado en el párrafo anterior) es que, como en tantas cosas, la lucha contra la desigualdad se debería desarrollar desde el ámbito local dada la diversidad y especificidad de las situaciones que se presentan. Pero también habría que decir algo sobre qué se puede hacer para que las cosas mejoren. Cuáles son los elementos urbanos críticos que se ha constatado pueden ayudar a conseguir ciudades más equitativas aumentando las posibilidades vitales de desarrollo de todos los ciudadanos, y eso es lo que trataré de plantear a continuación. Sin embargo, aunque hasta el momento nos hemos centrado en las desigualdades económicas hay que dejar claro que hay muchas otras que no se refieren a los niveles de renta traducidos en ingresos y consumo. Hay desigualdades de raza, género, edad, etnia o religión, además de las económicas. En varios artículos anteriores ya escribí sobre la necesidad de conseguir ciudades inclusivas que no discriminen por estos motivos. Pero el artículo de hoy, como se basa en el informe al que he aludido al comienzo, trata sobre todo de desigualdades económicas.

¿Ciudades sólo para varones caucásicos, sanos, de 30 años, con dinero?  granadaymedia

Parece que no hay duda de la íntima relación existente entre ingresos y consumo en las áreas urbanas. Una disminución en los ingresos afecta de forma determinante al consumo. Al disminuir el consumo esta disminución repercute, a su vez, en las posibilidades de ingreso al aumentar el desempleo, etc. Una pescadilla que se muerde de cola y de la que, además, tenemos un claro ejemplo actual en el caso europeo aunque en un ámbito diferente. Se podrá discutir (y esto es política dura) sobre la forma de romper este círculo vicioso. Y aquí sí que hay opciones para todos los gustos. Sin embargo, lo que no se puede discutir es la necesidad de que existan unos niveles mínimos para que funcione. Y no sólo para que funcione desde el punto de vista del crecimiento económico, sino desde una perspectiva de que exista equidad. Es decir, de las posibilidades en las que se basa todo el sistema occidental actual de que “cualquiera pueda llegar a ser presidente de gobierno” (o de lo que sea). Sin la existencia de esas condiciones mínimas todo el andamiaje democrático no deja de ser más que una tramoya teatral. Como diría La Lupe: “teatro, puro teatro”.

Asentamiento Tiro al Blanco, Antofagasta, Chile  bid

Respecto al cómo se traducen en las ciudades estas desigualdades dice el informe: “En el análisis de ese nexo ingreso-consumo, resulta interesante acotar que las estructuras urbanas tales como los precios de los bienes inmuebles, la calidad y precio del transporte, o la amplitud, calidad y costo de los servicios educativos públicos dictan pautas distintas para el uso que la población le da al ingreso. De esta manera, las desigualdades del ingreso y el consumo se intersectan con otras formas de desigualdad, ya sea en las esferas sociales, legales, culturales y ambientales. Dicha conjunción de desigualdades refuerza a su vez las privaciones que enfrentan grupos e individuos específicos. Y estas diferencias se expresan casi siempre en las ciudades, creando espacios y barrios fragmentados. Las zonas de abundancia coexisten entonces con zonas de carencias y áreas de oportunidades cohabitan con áreas de desventajas concentradas. Las ciudades pueden convertirse en espacios abiertos o cerrados dependiendo de la capacidad de sus habitantes para acceder, ocupar y utilizar el espacio urbano. También pueden ser espacios abiertos o cerrados de acuerdo con la capacidad de sus moradores para acceder a las decisiones públicas y a diversos tipos de interacción e intercambio”.

¿Quiere vivir distinto?: Alquile una favela en Río  diariomas

A pesar de ser un poco largo me ha parecido interesante reproducir el párrafo entero, porque describe muy bien la forma en la que las cuestiones económicas se reflejan en disposiciones espaciales concretas con el resultado de una falta de equidad en el proceso y una importante discriminación, poniendo en duda las bases de la pretendida meritocracia que sostiene la situación actual. La ciudad es uno de los ámbitos donde se reflejan las incongruencias del sistema y sus fallos. La pregunta, no por antigua (ya la plantearon los marxistas) es menos relevante: ¿la disposición y organización urbana es una consecuencia del sistema o, por si misma, tiene capacidad de producir discriminación? En esta materia entramos, de momento, en territorios especulativos. Sin embargo, desde el punto de vista práctico, no me parece tan importante. Sea un síntoma del Mal, o el Mal mismo, habría que poner remedio. A veces la mejora de los síntomas ayuda a vencer la enfermedad. Es decir, deberíamos planificar ciudades inclusivas que facilitaran o, por lo menos, hicieran posible la promoción personal independientemente de consideraciones económicas, de sexo, edad, religión o étnicas.

Por unas ciudades más inclusivas  bestebi

Según el informe, los aspectos básicos que deberíamos considerar al diseñar y planificar estas ciudades más equitativas serían: vivienda, infraestructuras y servicios y transporte. Respecto a la vivienda, de las ciudades analizadas en el informe (no olvidemos que se refiere exclusivamente a América Latina y Caribe) resulta que las más pobres destinaban un 21% de sus gastos a la vivienda, mientras que las más ricas un 28%. Una diferencia tan pequeña que evidencia una desigualdad muy importante en el gasto. Además del porcentaje de renta, otros elementos importantes que “ayudan” a la desigualdad son: la situación espacial, los materiales y el saneamiento. Los hogares más pobres están construidos en un 27% con materiales precarios y sólo el 55% están conectados a la red de saneamiento, mientras que en los más ricos los materiales precarios sólo constituyen el 4% del total y están conectados a la red de saneamiento en un 90% de los casos. Todas estas diferencias son barreras casi infranqueables en muchos casos para que se pueda hablar de posibilidades reales de mejora y promoción personal.

Vivienda y equidad  informe
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Respecto al tema del transporte no parece existir ningún tipo de duda. Según otro informe de UN-Habitat publicado el año pasado Planificación y diseño para una movilidad urbana sostenible, parece que la movilidad restringida es un elemento cardinal de la exclusión social y un factor determinante de la desigualdad y la pobreza: “De esta manera, unos habitantes pueden acceder a ciertos lugares y bienes y servicios, mientras que otros no, disparidad que establece así una clara relación entre transporte y exclusión. Los expertos en el tema aseveran que la desigualdad no se genera solamente por la falta de oportunidades sociales, sino por la falta de acceso a dichas oportunidades. El transporte público es, pues, un factor que puede coadyuvar a la equidad social”. Resulta además, que la situación de la vivienda precaria lo normal es que sea periférica y, por tanto, muy dependiente del transporte para poder acceder a centros educativos, hospitales, bibliotecas o museos. Servicios y equipamientos de los que estas áreas no suelen estar muy bien dotadas. Además la evolución no es demasiado positiva. De 1995 a 2010 los más pobres aumentaron el gasto en transporte del 6% al 9%, mientras que los más ricos lo disminuyeron del 20% al 13%.

Bogotá, Transmilenio BRT  felipepardo

La base de partida es bastante clara: “De cualquier forma, cuando las familias pobres reciben bienes y servicios públicos, tienen un margen de gasto mayor que el que tendrían sin la intervención del Estado”. Y es precisamente este margen mayor el que permite gastar en otros conceptos distintos e, incluso, considerar el ahorro o la inversión. Parece claro que la reducción de la desigualdad pasa por una intervención decidida de los poderes públicos mediante políticas conscientes y coordinadas entre las instituciones locales y estatales. Esta cuestión de la gobernanza, tantas veces tratada en el blog, es determinante: “Una ciudad que tenga un compromiso político con las reglas claras, con un plan establecido, con una estructura eficiente y basada en resultados, y que tome decisiones con base en criterios técnicos y transparentes ofrecerá a sus ciudadanos oportunidades reales de prosperar. En contraste, un gobierno local que opere desde el clientelismo, la dejadez de funciones de planificación, el cortoplacismo y las decisiones partidistas estará perpetuando las condiciones de desigualdad y, por ende, poniendo en riesgo la prosperidad de su ciudad a largo plazo”. Más claro no se puede decir.

La enseñanza es un elemento crítico para reducir la desigualdad  purochile

Pero el informe también aborda otros temas más técnicos. Por ejemplo, lo que llaman la “conexión espacial” como sistema básico para corregir las desigualdades. El problema se deriva de varios factores, pero uno de los que se consideran críticos es la falta de planificación espacial. Y se ponen ejemplos concretos de la forma en la que esta falta de planificación conduce directamente a un modelo de crecimiento desordenado e informal con la consecuencia de niveles elevados de exclusión. Las políticas no intervencionistas han dado lugar a fuertes contrastes entre urbanización precaria y urbanizaciones cerradas en las que se refugian los más ricos. Así, en el año 2007 en Buenos Aires las urbanizaciones cerradas de la periferia metropolitana ocupaban 360 kilómetros cuadrados habitados por unas 250.000 personas. Mientras que en los límites administrativos de la ciudad de Buenos Aires, en la mitad de esta superficie, vivían alrededor de 3.000.000. El objetivo debería ser el de planificar el suelo y distribuir los servicios para reducir la distancia física y la necesidad de desplazamientos. Lo que hemos dicho tantas veces: cortas distancias con diversidad y complejidad de usos y clases sociales.

Barrio cerrado, Nordelta, Tigre, Argentina  elinmobiliario

Esta segregación espacial se manifiesta en muchos factores pero algunos son más cruciales que otros. En particular la distribución de servicios y equipamientos es clave. Si nos centramos, por ejemplo, en los de tipo educativo entenderemos claramente el problema. Como ya le he dedicado un artículo al geógrafo William Bunge y a los trabajos que hizo en Detroit para concienciar sobre el problema educativo de los ciudadanos negros respecto a los blancos, os remito a lo que publiqué en junio de 2012 y el significado de una desigual distribución de los centros educativos respecto a los fenómenos de exclusión social (y para el momento actual no me refiero sólo a la educación básica y media). Como el contexto analizado es el latinoamericano, aparecen en el informe otros elementos también críticos porque afectan en algunos casos incluso a la salud, tales como problemas con las infraestructuras de saneamiento, agua potable o electricidad. Sin mencionar las cuestiones relacionadas con las nuevas tecnologías tales como el acceso a Internet. Por supuesto que estas desigualdades espaciales afectan de forma muy desigual según las ciudades concretas. 

Siempre se puede encontrar sitio para una biblioteca  bibliobus

En el informe se describen de forma muy clara algunos ejemplos. He elegido dos: “La situación de Belo Horizonte, en Brasil, ayuda a ilustrar cómo se manifiesta este factor de desigualdad en la región. El desequilibrio de la localización de servicios entre el área central y el extrarradio tiene raíces históricas en esta metrópoli. Se trata de la primera ciudad planificada de Brasil a finales del siglo XIX, con el plan de Belo Horizonte, el cual se pensó para resolver preocupaciones higienistas, con amplias calles y avenidas. Pero como fue concebida como un centro político y administrativo, la ciudad no preveía áreas de actividad industrial y suelo para viviendas asequibles. Los propios trabajadores que la construyeron ocuparon irregularmente las áreas colindantes a la ciudad planificada, proyecto que sí contemplaba un sistema de transporte, de educación, de saneamiento y de salud, y edificios públicos para los funcionarios del Estado (…) Otro caso es el de Curitiba, donde los municipios colindantes cuentan con un menor nivel de servicios que el área administrativa de la ciudad, con deficiencias sobre todo en el acceso a la salud y a la educación. La provisión de servicios sería suficiente para la población que vive en el área municipal, donde también se concentra la oferta de empleo. Pero si se consideran los municipios colindantes, la prestación es escasa, y esto pudiera ser un factor que induce la desigualdad extrema que registra la ciudad”.

Curitiba, con BRT desde 1974  floriano

Pero a veces, sobre todo en las grandes áreas metropolitanas, esta distribución más o menos igualitaria es casi imposible. Surge entonces el imperativo de conseguir un transporte público eficaz y barato, que permita poner todos los servicios y equipamientos al alcance de los más desfavorecidos. Diferentes estudios han demostrado la importancia de esta cuestión en términos de reducción de las desigualdades en la ciudad. En el informe se describen los casos de Bogotá, Lima, Quito, Medellín y Curitiba, sobre todo con el caso de la introducción del sistema de buses rápidos (BRT, siglas en inglés). El caso de Curitiba es paradigmático y un ejemplo de que sólo un sistema de transporte bien diseñado no es suficiente. Se trata de un caso bien conocido ya que la ciudad fue pionera en la introducción del BRT (1974) con un éxito notable, lo que hizo que fuera muy imitada. Sin embargo, el no haber logrado que servicios y empleos se fueran distribuyendo a lo largo de los ejes en lugar de acumularse en el área central, unido a otros problemas como que el sistema no alcanzara a todas las zonas periféricas, ya en el año 2000 colapsó el sistema y obligó a la introducción de mejoras como la adquisición de material rodante de mayor capacidad, los MegaBRT, o la introducción de cambios en el sistema de paradas.

Para terminar, MegaBRT en forma de regalo biarticulado  felipepardo

De todo el análisis anterior podemos extraer bastantes conclusiones. Pero, para finalizar este artículo que, como siempre, se ha vuelto demasiado largo, me gustaría mencionar sólo dos. La primera sería que, para reducir las desigualdades no es suficiente sólo centrarse en un único aspecto del problema. Como pasa casi siempre ante cualquier intervención urbana es necesario actuar en varios frentes a la vez. En el informe se plantean cuatro grandes grupos de temas: conexión espacial, cohesión social, capacitación y coordinación institucional. Probablemente a los planificadores físicos nos afecten sobre todo los relacionados con el primer grupo. Pero sin una visión global y un plan para el resto de actividades, las actuaciones exclusivamente centradas en la resolución de las desconexiones espaciales es muy posible que nos lleven al fracaso. La segunda es que los criterios recomendables para conseguir ciudades más inclusivas (lo mismo que, por ejemplo, para la adaptación al cambio climático) no se diferencian demasiado de aquellos que ya hace bastantes años proponíamos como adecuados para mejorar la “sostenibilidad” de nuestras ciudades. En el fondo sólo se cambian los acentos, lo que no deja de ser una suerte y, probablemente, una prueba de que se trata del camino adecuado.


Notas:

Nota 1: El informe al que se refiere el artículo se titula: Construcción de ciudades más equitativas. Políticas públicas para la inclusión en América Latina y está publicado por UN-Habitat en marzo de este mismo año. Ha sido coordinado por José Carrera (CAF) y Eduardo López Moreno (ONU Hábitat) que, además, es el responsable de su autoría. Se puede obtener de forma gratuita (formato pdf) en este enlace. Es interesante revisar las publicaciones y otros materiales de UN-Habitat en esta dirección donde también es posible suscribirse a las novedades y obtener el catálogo en Excel y pdf.

Nota 2: La polémica que en el texto he denominado de “largo recorrido”, respecto a la relación entre igualdad y equidad, tiene varios orígenes. Probablemente el más importante provenga de las organizaciones feministas. Pero todavía hoy la discusión no es precisamente pacífica. Los interesados en el tema podéis buscar los escritos de Amelia Valcárcel que llega a decir de forma bastante contundente que “la igualdad es ética y la equidad política”. Aunque se pueda o no estar de acuerdo con esta afirmación, lo que sí parece claro es que la distinción entre ambos términos fundamenta, en cierta medida, la discriminación positiva que tanta importancia tiene para explicar algunos de los conceptos básicos sobre políticas de género. Probablemente la controversia más conocida se deriva de los trabajos preparatorios de la IV Conferencia Mundial sobre la Mujer celebrada en Pekín en 1995 en la que las mujeres latinoamericanas pensaban que hablar de equidad en lugar de igualdad cambiaría la idea que llevaba a pensar que igualdad era equipararse a los hombres. En cualquier caso el tema va para mucho allá de una simple nota y un párrafo. Por otra parte, además de los problemas de discriminación por género la relación entre ambos conceptos se aborda también desde el ámbito educativo, el sanitario y también, por supuesto, el urbano.

Nota 3: El problema de la discriminación urbana se puede plantear desde muchas perspectivas diferentes, una de las cuales se refiere a las condiciones de partida que hacen necesarias políticas discriminatorias positivas. Lo que implica la detección de aquellas áreas que no cumplen los mínimos requeridos. Para el caso español, la lectura del informe comentado puede complementarse con las publicaciones siguientes:

• Arias Goytre, F. (2001): La desigualdad urbana en España.
• Hernández Aja, A. y otros (2010): Análisis urbanístico de barrios vulnerables.
• Ministerio de Fomento del Gobierno de España: Atlas de vulnerabilidad urbana en España (podéis obviar que en la página oficial del Ministerio español aparezca la palabra vulnerabilidad con "v", se trata de una errata porque en los demás sitios está bien escrita).
• FOESSA (2012): Exclusión y Desarrollo Social. Análisis y perspectivas 2012.

Espacios videovigilados

Las formas tradicionales de dotar de seguridad al espacio público eran la vigilancia natural y la que podríamos denominar vigilancia formal (policía, guardia civil). A la primera ya le hemos dedicado bastantes artículos y la segunda escapa a la temática que abordamos en los mismos. Sin embargo, las nuevas tecnologías han hecho aparecer una tercera forma de conseguir mayor seguridad: el uso de cámaras, incluso con posibilidad de grabación. La videovigilancia se va abriendo paso como un sistema bastante eficiente, con importantes capacidades de disuasión y con aparente aumento de la seguridad subjetiva. Pero plantea muchas incógnitas todavía sin resolver, la más importante de las cuales se refiere a la constricción de los derechos individuales y a la evidente intromisión en la intimidad de las personas. La relación entre el deseo social de sentirse seguro al caminar por una calle o disfrutar de un parque urbano, y la salvaguarda de estos derechos produce problemas todavía sin resolver.

Esos ojos que nos miran pero que no vemos  pratique

Una de mis alumnas, Mónica Parra, ha realizado un trabajo de investigación titulado Miedo al delito y privatización de la seguridad en espacios semipúblicos y semiprivados, para nuestro máster de Planeamiento Urbano y Territorial. El trabajo, magnífico por otra parte, consta de diversos apartados que pretenden responder al título mencionado. De las casi cien páginas de que consta he seleccionado aquellas relacionadas precisamente con el tema de la videovigilancia que, pienso, pueden ayudar un poco a los que quieran adentrarse en este campo (como siempre en la frontera de varias disciplinas) bastante complicado y del que existe poca bibliografía de referencia. Era inevitable tratar el caso concreto de España por lo que lectores de otros países pueden sentirlo como algo ajeno. Sin embargo, me parece que de la comparación entre lo que hacemos aquí y la experiencia de otros sitios podrán deducirse, para cada caso particular, algunas enseñanzas sobre cómo enfocar la cuestión.

Más cámaras para el Gòtic y El Raval (Barcelona)  lavanguardia

Además, el planteamiento de Mónica tiene interés para el urbanismo ya que para el análisis, diferencia entre espacios públicos, semipúblicos, semiprivados y privados. La esencia de la ciudad se encuentra, por supuesto, en el espacio público. Sin embargo, a lo largo de la historia y, sobre todo, en el momento actual han ido surgiendo determinados espacios con un estatus menos claro. Centros comerciales, pasajes, aeropuertos, parques cerrados, oficinas, centros religiosos, bares, museos. Unos de dominio público, otros de propiedad privada o pública. Con diferentes requisitos de acceso y enfocados a diversas actividades. Y con regulaciones distintas respecto a la videovigilancia. He reconvertido parte de su trabajo sacrificando matices para hacerlo más legible en ámbitos no académicos. La autoría es suya desde el título hasta la firma, el destrozo de su trabajo es mío. La responsabilidad de la elección de las imágenes con las que, como siempre, trato de introducir una cierta crítica constructiva, es también mía.


Vigilancia material, la videovigilancia
Autora: Mónica Parra

Comenzaremos con la definición del espacio público de Jordi Borja y Zaida Muxi, en Espacio Público, ciudad y ciudadanía (Electa, 2003): “El espacio público supone pues dominio público, uso social colectivo y multifuncionalidad. Se caracteriza físicamente por su accesibilidad, lo que le hace un factor de centralidad. La calidad del espacio público se podrá evaluar sobre todo por la intensidad y la calidad de las relaciones sociales que facilita, por su fuerza mixturante de grupos y comportamientos y por su capacidad de estimular la identificación simbólica, la expresión y la integración culturales. Por ello es conveniente que el espacio público tenga algunas calidades formales como la continuidad del diseño urbano y la facultad ordenadora del mismo, la generosidad de sus formas, de su imagen y de sus materiales y la adaptabilidad a usos diversos a través de los tiempos”.

Asamblea popular en Lavapiés (Madrid)  eldiario

La posibilidad de accesibilidad, la conectividad, el conflicto como consecuencia de la interrelación personal, son características que se repiten entre los diferentes autores, así como la imposibilidad o dificultad del control de la interacción social. La tendencia al abandono, degradación o privatización siempre aparece al mencionar la cuestión de la inseguridad. Por ejemplo, Bauman en La Modernidad Líquida (FCE, 2003): “Puede suponerse que la brecha en cuestión se ha abierto y ensanchado justamente a causa del vaciamiento del espacio público, en particular del ágora, ese espacio intermediario público/privado donde las políticas de vida se encuentran con la Política con mayúsculas, donde los problemas privados son traducidos al lenguaje de la cosa pública y donde se buscan, negocian y acuerdan soluciones públicas para los problemas privados”. Aunque la diferencia entre espacio semipúblico y semiprivado no es muy clara, ambos cumplen distintas funciones y su seguridad debería adecuarse a cada caso.

Niveles de privacidad de los espacios urbanos

Jan Gehl en La humanización del espacio urbano (Reverte, 2003) estableció una gradación de privacidad de los espacios comunitarios: “Con respecto a la introducción de los sistemas jerárquicos de espacios comunitarios -desde el cuarto de estar a la plaza del ayuntamiento de la ciudad- y la relación de estos espacios con los diferentes grupos sociales, es posible definir grados variables en los que los distintos espacios son públicos y privados. En el extremo de la escala se halla la vivienda particular con espacio exterior privado, con un jardín o terraza. Los espacios públicos de carácter residencial son -no cabe duda- accesibles al público, pero tienen un carácter semipúblico debido a la estrecha conexión con un número limitado de viviendas. Los espacios comunitarios de un barrio son algo más públicos, mientras que la plaza del ayuntamiento de la ciudad es un espacio totalmente público”. Parece plantear la privacidad más que en función de la accesibilidad en relación a la conexión con el número de viviendas. Se basa en la teoría de los espacios defendibles de Newman para señalar que la adecuada relación entre estos espacios mejoraría sentimiento de pertenencia y seguridad de los vecinos.

¿Espacio público?  vallecasdigital

Elsa González Galán, autora de la tesis Percepción y uso de espacios públicos madrileños, establece diferencias conceptuales entre estos espacios. Acerca de la propiedad del espacio público indica que esta sería, en todo caso, pública. Abundando en esta diferenciación, debe señalarse que, desde el punto de vista legal, espacio público sería aquel que es de dominio público. Distinta consideración merecen los bienes patrimoniales de la administración pública. Si bien estos con frecuencia pueden tener un uso público, también puede no ser así dado que la titularidad de los mismos es de la administración pública. A diferencia de los anteriores, pueden ser enajenados o gravados, y su acceso puede ser limitado. Esta diferencia resulta fundamental a la hora de estudiar la videovigilancia. La autora de la tesis citada propone la siguiente clasificación en la que compara las características de los espacios públicos, semipúblicos, semiprivados y privados:

Características de los diferentes tipos de espacios

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De acuerdo con esto, en tanto que los espacios semiprivados serán de titularidad privada, los semipúblicos podrán tener titularidad pública o privada. El elemento más diferenciador sería la accesibilidad. En el caso de los semipúblicos, podría estar sujeta al pago de alguna cantidad, aunque no necesariamente. Museos, centros comerciales, discotecas etc. serían ejemplos de espacios semipúblicos. Los semiprivados, por el contrario, son de acceso restringido, no sujeto a pago sino a pertenencia a determinados colectivos. La autora cita aquí aquellos lugares reservados para que clubs, centros religiosos o asociaciones desarrollen sus actividades. Cabe plantearse, por su especial relevancia para el urbanismo, cómo considerar los espacios comunes de urbanizaciones privadas y los inter-bloques. El acceso suele estar restringido a los propietarios de inmuebles incluidos en el conjunto y a visitantes, pudiendo llegar a encontrarnos en ambos casos con restricciones de tipo físico.

Espacio semipúblico, centro comercial  anjoca

Para urbanizaciones, la legislación autonómica es variada. Mientras que en algunas (como Aragón) se reconoce la existencia de urbanizaciones privadas, en otras como la valenciana incluso se prohíbe la constitución de Entidades de Conservación por tiempo indeterminado. En cualquier caso, la tendencia de la jurisprudencia es a considerar que los viales de las urbanizaciones deben cederse al Ayuntamiento. Si bien su recepción suele retrasarse tanto por los promotores como por los Ayuntamientos, los tribunales son cada vez más reacios a tolerarlo, existiendo abundante jurisprudencia. Por otra parte, podemos referirnos a estas urbanizaciones como las que contempla el artículo 17.3 de la Ley del Suelo, dentro de los cuales podrían existir zonas comunes privadas. En tales casos, cabría incluso una restricción de accesos. En principio se pueden entender los espacios comunes de las urbanizaciones como semipúblicos, cuando se hayan realizado las cesiones legales y los viales hayan sido recepcionados. De lo contrario, hablaríamos de espacios semiprivados.

El control de accesos determina el tipo de espacio  wikipedia

Finalmente, en cuanto a los espacios privados, las características parece que serían las contrarias a los públicos: propiedad privada, acceso restringido de forma que son los propietarios los que pueden decidir quién puede acceder, y posibilidad de interrelacionar con un número menor de personas, generalmente entre iguales. Por otra parte, la posibilidad de controlar esta interrelación sería mayor. En estos espacios, no pueden utilizarse de forma preventiva medios materiales ni humanos propios de la seguridad pública. Por ejemplo: las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad no tienen acceso a los mismos salvo que se esté produciendo o se haya producido un delito), pero sí la seguridad privada contratada por los propietarios.

La videovigilancia

En España existe una norma específica, la Ley Orgánica 4/1997, por la que se regula el uso de las videocámaras por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, y que tiene por objeto las grabaciones en espacios públicos y semipúblicos en determinados supuestos. Se desarrolla mediante el RD 596/1999, pero éste no es aplicable a las instalaciones fijas de videocámaras que realicen las Fuerzas Armadas y las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en sus inmuebles, si éstas se dedican exclusivamente a garantizar la seguridad y protección de los mismos. La LO 4/1997 establece que la utilización de videocámaras en espacios públicos “asegura la convivencia ciudadana, la erradicación de la violencia y la utilización pacífica de las vías y espacios públicos, así como de prevenir la comisión de delitos, faltas e infracciones relacionados con la seguridad pública”.

La vigilancia natural progresivamente sustituida por la electrónica  elpais

Debemos destacar el hecho de que se diferencian dos grupos de finalidades: las que tienen que ver con la criminalidad (delitos, faltas e infracciones relacionados con la seguridad pública) y por otra, cuestiones que podrían definirse como de orden público, referidas a cuestiones de convivencia y de las denominadas “incivilidades”, con un fin preventivo o disuasorio. Cuestión que excede del ámbito de este trabajo sería profundizar cuál es la finalidad que predomina en el caso español en cuanto a la utilización de videocámaras en espacios públicos. Parece excesiva una utilización extensiva de videovigilancia a fin de mantener un orden público, de acuerdo con los principios de proporcionalidad, intervención mínima e idoneidad que deben respetarse. Para el caso de los espacios semiprivados tales como las zonas comunes de Comunidades de Propietarios la regulación viene establecida en la Ley de Seguridad Privada.

Activistas contra las videocámaras  veillance

Tanto en un caso como en otro, el uso de videovigilancia está limitado por lo dispuesto en la Ley Orgánica de Protección de Datos, aunque en diferente medida. Así, en todos aquéllos supuestos en los que se lleve a cabo la grabación o captación de datos de personas identificadas o identificables, es aplicable la Ley 5/1999, de Protección de Datos de carácter personal, que actuará como límite de la grabación, incluso cuando se trate de videovigilancia basada en motivos de seguridad. En primer lugar, debe plantearse si existe legitimidad. La legitimidad requerirá como norma general del consentimiento del sujeto grabado. Ahora bien, tanto en el caso de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado como de la seguridad privada, existe una habilitación legal que permite realizar la grabación sin recabar dicho consentimiento de forma individualizada, bastando con que se informe mediante carteles de la existencia de estos dispositivos.

Carteles de información de zona videovigilada  movalen

Del análisis comparado de ambas normas resulta que las grabaciones que puedan realizar las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad están sujetas a un régimen restrictivo, y detallado en la normativa. Por el contrario, resulta llamativa la escasa regulación existente respecto de la videovigilancia en el caso de la seguridad privada, que es ampliamente utilizado en el caso español en espacios privados. La anterior Ley de Seguridad Privada dedicaba un solo artículo al tema, lo que provocó el desarrollo de su regulación mediante una instrucción del año 2006. La nueva Ley de Seguridad Privada como se verá ha introducido pocos cambios, a excepción de dejar abierta alguna posibilidad a la utilización de videocámaras privadas en lugares públicos, posibilidad antes prácticamente inexistente.

Videovigilancia en tiempo real a través del ordenador  dointech

El objeto en este caso es prevenir infracciones y evitar daños a las personas o bienes objeto de protección, así como impedir accesos no autorizados. Como se deduce de este enunciado que establece la propia norma, el objeto de la videovigilancia es preventivo, e incluso disuasorio. Existen diversos estudios que permiten comprobar la existencia de una clara relación entre uso de videocámaras y seguridad subjetiva, incluso se deduce claramente de las encuestas realizadas para el trabajo pero que no se analizan en este artículo. No obstante, la relación entre su uso y la disminución de delitos, no está tan clara, y parece que se circunscribe a los delitos de tipo patrimonial. Por otra parte, no se considera videovigilancia el uso de cámaras para comprobar el estado de instalaciones. A diferencia del caso anterior, esta actividad no está restringida a determinados colectivos, pudiendo prestarse por personal distinto al de seguridad privada. A pesar de los avances técnicos la nueva ley no los considera dejando sin tratar campos importantes ajenos a la grabación tradicional como puede ser el caso de las videocámaras IP que permiten conexión en tiempo real a través de cualquier ordenador.

Videovigilancia y espacios de la privacidad

En el caso de los espacios públicos, las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad necesitan autorización para la utilización de cámaras fijas y móviles. Además, el uso de estas últimas se circunscribe a casos de un peligro concreto y riesgo razonable para la seguridad ciudadana. Esto tendría sentido ya que al tratarse de una medida restrictiva de derechos, la norma debía centrarse en garantizar la proporcionalidad de su uso. Pero resulta que las limitaciones para su utilización son mayores que las que se establecen en el caso de la Ley de Seguridad Privada ya que la redacción dada al artículo 42 de la Ley de Seguridad Privada abre la posibilidad de grabación de espacios públicos a la videovigilacia privada sin estas restricciones. Pero además de necesitar autorización, las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad no pueden conservar las grabaciones más de un mes, tienen la obligación de informar a los usuarios de la existencia de las cámaras y en el caso de que se generen ficheros hay que inscribirlos en el registro correspondiente.

Cámaras en la calle de la Montera (Madrid)  publico

A todas estas cautelas se suma la de que su uso estará presidido por el principio de proporcionalidad, en su doble versión de idoneidad y de intervención mínima. Idoneidad en tanto que sólo podrá emplearse la videocámara cuando resulte adecuado, en una situación concreta, para el mantenimiento de la seguridad ciudadana. La intervención mínima exige la ponderación, en cada caso, entre la finalidad pretendida y la posible afectación por la utilización de la videocámara al derecho al honor, a la propia imagen y a la intimidad de las personas. Pero no terminan aquí las restricciones. Una limitación al respecto de este tipo de videovigilancia es que no se podrán utilizar videocámaras para tomar imágenes ni sonidos del interior de las viviendas, ni de sus vestíbulos, salvo consentimiento del titular o autorización judicial. Las imágenes y sonidos obtenidos accidentalmente en estos casos deberán ser destruidas inmediatamente, por quien tenga la responsabilidad de su custodia.

Cámaras en parques de Alicante ¿ilegales?  ttcs

Respecto a la seguridad privada, en términos generales se prohíbe captación de imágenes de espacios públicos, aunque con excepciones. Si bien la anterior ley de seguridad privada prohibía la grabación de espacios públicos, la nueva ley ha venido a introducir un curioso párrafo: “salvo en los supuestos y en los términos y condiciones previstos en su normativa específica, previa autorización administrativa por el órgano competente en cada caso”. Nuevamente estamos ante remisiones genéricas a otras normas, presentes o futuras, lo que genera cierta inseguridad. Nos encontramos una vez más ante un rasgo que difumina los límites entre espacios públicos y privados desde el punto de vista de la videovigilancia ya que se amplían los supuestos en los que puede realizarse en espacios públicos, habilitando a particulares para la captación. La Instrucción de 2006, sustituida por la Ley de Seguridad Privada, era bastante clara: “Las cámaras y videocámaras instaladas en espacios privados no podrán obtener imágenes de espacios públicos salvo que resulte imprescindible para la finalidad de vigilancia que se pretende, o resulte imposible evitarlo por razón de la ubicación e aquéllas”.

¿Cumplimiento de la ley o disuasión?  fotosdigitales

Debe destacarse que, según la Guía de Videovigilancia editada por la Agencia Española de Protección de Datos: “La utilización de instalaciones de viodeovigilancia en la vía pública se reserva a Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado (...) En ningún caso se admitirá el uso de prácticas de vigilancia más allá del entorno objeto de la instalación y en particular en lo que se refiere a los espacios públicos circundantes, edificios contiguos y vehículos distintos de los que accedan al espacio vigilado”. En la Guía aparece un tipo de espacio denominado “público de uso privado” no muy bien definido, para el caso de establecimientos comerciales, restaurantes o lugares de ocio. Sin embargo no se extiende demasiado al respecto limitándose a señalar que deben ponderarse los derechos y garantizarse el cumplimiento estricto de la proporcionalidad, aunque según la legislación vigente puede utilizarse la videovigilancia privada. De hecho la Ley de Seguridad Ciudadana establece la obligación de determinados establecimientos, como bancos o joyerías, de utilizar medidas de seguridad adicionales debido a que existe un alto riesgo de delito derivado de la actividad privada realizada. En estos supuestos, deberán estar conectadas las videocámaras a centrales de alarma, debiendo prestarse el servicio por empresas de seguridad debidamente autorizadas.

Videovigilancia en lugares especialmente sensibles  camarascctvcali

En el caso de los espacios semiprivados la videovigilancia debe prestarse por parte de empresas de seguridad. En este caso, estaríamos hablando de supuestos típicos tales como zonas comunes en edificios de multivivienda (vestíbulos, zonas de juegos, jardines etc). Las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad tampoco pueden llevar a cabo grabaciones en este tipo de espacios. Tal y como se ha señalado para el caso de los espacios semipúblicos, debe evitarse la filmación de espacios públicos como la vía colindante a la vivienda, salvo por motivos de imposible mejor ubicación de la videocámara. Son los titulares de estos espacios (la comunidad de vecinos en caso de bloques de viviendas) los que deberán contratar los servicios de una empresa de seguridad a fin de realizar grabaciones aunque en este caso no sea obligatoria la conexión a la central de alarmas o de videovigilancia.

Guía de Videovigilancia de la Agencia Española de Protección de Datos  aepd

Como se puede apreciar del análisis realizado, en el caso de la vigilancia material destaca el hecho de la escasa regulación existente en el caso de las cámaras de videovigilancia privadas, en contraposición a la clara normativización del uso de esta tecnología por parte de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado. En todo caso, las modificaciones que se han producido parecen tendentes a relajar el régimen legal de las primeras. Sigue existiendo, además, escasa regulación del uso de videovigilancia privada, y en el caso concreto de espacios semipúblicos, la técnica legislativa es confusa, por cuanto es el reglamento de seguridad privada el que fija las medidas concretas de una seguridad adicional cuya necesidad se recoge en la ley de seguridad ciudadana. Dado que los fines proclamados de una y otra norma son dispares, no parece adecuado que se produzca esta confusión. Además, la situación difiere bastante según el tipo de espacio que estemos considerando sobre todo porque la normativa no aclara suficientemente las características de cada uno.

Autora: Mónica Parra


Me parece que el planteamiento de Mónica está bastante claro y no requiere mayores explicaciones. Sin embargo si me gustaría destacar un elemento que, aún sin tener una relación directa con la parte del trabajo en que se ha basado este artículo, es de gran importancia: la necesidad de que el ciudadano sea consciente de las diferentes situaciones de seguridad que se puede encontrar cuando pasea por una calle, entra en un centro comercial o va a un banco a retirar dinero de la cuenta. Este planteamiento se deriva de dos premisas. La primera tiene que ver con sus derechos: hasta qué punto la videovigilancia puede introducirse en su intimidad. Y la segunda, del propio aumento de la seguridad subjetiva que se produce cuando sabe que, en algún sitio, y a través de los ojos de una cámara, “alguien” puede estar protegiéndolo. La habilidad y la obligación del urbanista está en saber indicárselo. El problema es que, muchas veces, el propio encargado del diseño de esa calle, de esa plaza, o de ese espacio entre bloques, desconoce la situación respecto a la seguridad en la que se encuentra ese sitio que está diseñando, sencillamente porque visto desde el papel y la lejanía del proyecto no le preocupa demasiado. Y el considerar la seguridad es fundamental para un diseño adecuado no sólo de los espacios privados y semiprivados, sino también de los semipúblicos y de los públicos.