Proteger la huerta de Murcia

Una vez terminado el curso es hora de hacer labor de reflexión por parte de la comunidad académica para ver qué ha salido mal y cómo mejorar. También es el momento de recoger los últimos trabajos del cuatrimestre, valorarlos, calificarlos, ver la evolución de los alumnos, sus posibilidades futuras y realizar una buena cantidad de rutinas burocráticas que cada vez absorben más tiempo y energía al profesorado. Todos los lectores del blog ya saben que cuando termino el cuatrimestre me gusta dedicar un artículo a alguno de los trabajos de las materias que he impartido. Este curso lo haré con la asignatura “La protección del patrimonio urbano y el medio natural” correspondiente al Máster de Planeamiento Urbano y Territorial del Departamento de Urbanística y Ordenación del Territorio de la Escuela de Arquitectura de Madrid. Debo de reconocer que he tenido la suerte de contar con un grupo de alumnos excelente y aunque algunos han decidido presentarse a la convocatoria de Julio y, por tanto, todavía no tengo todos los trabajos, entre los ya presentados he elegido uno que se adapta bastante bien al formato del blog. A pesar de todo es complicado conseguir que un trabajo de investigación pueda convertirse en un articulo de este tipo sin perder nada en la transformación si se pretende una cierta agilidad de lectura. Pero ya he explicado anteriormente que mi objetivo con el blog no es hacer un tweet, sino más bien un espacio para la reflexión y el reposo. Siento defraudar a los que les parezca una pesadez leer tanto texto (más de 3.500 palabras) sin eslóganes ni titulares impactantes pero estos artículos tienen una finalidad concreta que es complementar la actividad académica con reflexiones que, muchas veces, se salen del marco del aula y de los programas oficiales.

Madrid, Escuela de Arquitectura (rralluca)

El trabajo que he elegido está, además, incluido en el conjunto de temas que me interesan especialmente y a los que les he dedicado ya algunos artículos como el caso de la huerta de Las Fuentes en Zaragoza o la de Valencia. Y es que cada vez estoy más convencido de la importancia de la agricultura periurbana (incluso la casi urbana) por razones de sostenibilidad. El que se puedan conservar este tipo de espacios frente a las presiones urbanizadoras es vital para la reducción de la huella ecológica. Es decir, que además de sus valores como paisaje cultural tienen otros desde el punto de vista de la eficiencia del sistema territorial. Parece que ya no existe ninguna duda sobre la necesidad de conservación de los espacios naturales más o menos vírgenes que todavía quedan en el planeta. Conseguido esto, ahora el punto de atención hay que ponerlo en esos sistemas intermedios entre los artefactos puramente urbanos y la naturaleza. Las áreas agrícolas tienen que reacomodarse en la nueva distribución que se está produciendo en el territorio y buscar su lugar, que tampoco es el que tenían en el pasado siglo. En esta nueva organización del territorio en la que todo está mezclado con todo hay que ser sumamente cuidadosos y pensar creativamente en los nuevos roles que se le asignan a cada área. El sistema tradicional de usos del suelo se ha roto completamente con los nuevos sistemas de cultivo bajo plásticos, la mecanización de las labores agrícolas, la estabulación del ganado o los anormales e ineficientes sistemas de comercialización (tanto mayorista como minorista) de los productos del campo. Esta es una de las razones por las que he elegido este trabajo. Porque en él queda claramente de manifiesto la insuficiencia de los instrumentos de planeamiento urbanístico para considerar otras realidades que cada vez tienen mayor importancia y la necesidad de abordar sistemas nuevos de organización del territorio.

Ciudad en Corea proyectada por Andrés Perea y el equipo Bloque
La ciudad de las mil ciudades (enlace al final de la columna)

El trabajo se titulaba originariamente “Análisis de la protección de la huerta de Murcia por el PGMOU” y su autor es Fernando Miguel García Martín. Para contextualizar al lector: no se trata de una tesis doctoral, ni un proyecto fin de máster. Es sencillamente uno de los trabajos de mi asignatura de 4,5 créditos. Tampoco es un artículo de una revista científica aunque espero que lo complete y publique como tal, ni un trabajo académico (que ya ha sido entregado y calificado) sino el intento de Fernando de explicar su preocupación acerca de un paisaje cultural que estoy seguro que quiere y siente como propio. Como en casos anteriores he eliminado casi todas las citas y referencias de forma que si alguien siente que alguna de las frases es suya y no se le cita que me lo diga y subsanaremos el problema de inmediato. Excepto alguna adaptación para dar continuidad a los párrafos, el texto es de Fernando (no le pondré ni comillas, ni cursiva para facilitar la lectura) a partir del título del trabajo y hasta el final. También las imágenes (excepto las referenciadas), tablas, mapas, etc., son suyas. Si existe alguna incongruencia la culpa es mía ya que, con su texto y a base de cortar y pegar he “fabricado” un producto que no estaba pensado así en origen. En el apartado de “materiales utilizados” he seleccionado algunos de los incluidos en la bibliografía que me han parecido particularmente relevantes.

La protección de la huerta en el Plan General de Murcia
Autor: Fernando Miguel García Martín

En el territorio tradicionalmente conocido como la huerta de Murcia se ha producido en los últimos años un progresivo descenso de sus funciones agrícolas que han dado paso usos residenciales y terciarios alterando sus características. Se trata un entorno de alto valor ambiental y cultural, fruto de un proceso continuo de ocupación en origen de las tierras baldías del valle en el que se sitúa, a través del progresivo despliegue de la red de regadíos. El trabajo pretende averiguar si cuenta con los instrumentos adecuados para su conservación. Existen figuras de protección sobre determinados elementos y lugares recogidos tanto en el catálogo de bienes de interés cultural de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (CARM) como en el catálogo de bienes protegidos del PGMOU (Plan General Municipal de Ordenación Urbana). E incluso sobre los valores inmateriales como la reciente declaración del Consejo de Hombres Buenos, institución que actúa como tribunal ante los conflictos surgidos entre regantes, como Patrimonio Cultural Inmaterial de la Unesco en el año 2009. Sin embargo, a falta de un plan específico de protección de la huerta la herramienta principal para la defensa y conservación de este entorno es el Plan General. El objetivo concreto se centra en el análisis de la protección ante los recientes procesos de transformación del espacio agrícola en un área periurbana en la que funciones residenciales y terciarias ocupan progresivamente el tejido agrícola.

Carretera de La Nora al oeste de la ciudad (Bing Maps)

La huerta de Murcia ha sido estudiada fundamentalmente desde la geografía. Destacan los estudios de Francisco Calvo García-Tornel a finales de los 60 e inicio de los 70 acerca de su proceso de formación. Posteriormente se podría destacar el trabajo de José Luis Andrés Sarasa a finales de los 80 sobre el proceso de rurubanización del área periurbana de Murcia, en el que se describe detalladamente el proceso de transformación de la huerta hasta aquella fecha. La protección existente sobre esta huerta es, sin embargo, una materia escasamente estudiada desde el punto de vista científico pese a ser un tema habitual dentro del urbanismo de la región de Murcia dado el fuerte valor identitario que posee la huerta y su evidente desvirtuación. Sin embargo, sí que se pueden encontrar ejemplos de planeamiento de protección de áreas agrícolas en otros lugares, como el Plan de Acción Territorial de Protección de la Huerta de Valencia aprobado en 2010 y que sin duda se convertirá en un referente para otras áreas agrícolas donde el valor del paisaje cultural y el productivo del territorio estén amenazados por el desarrollo urbanístico. Se compararon las características de la huerta en el año 2002 y las prescripciones del Plan General para comprobar si eran adecuadas para la conservación de entorno de la huerta. Primero se delimitó el ámbito de estudio y las distintas áreas homogéneas presentes, luego se analizaron las características conformadoras de las mismas y, por último, se estudiaron las indicaciones que aparecían en el Plan para cada una de ellas.

El Llano de Las Brujas (Bing Maps)

Según la tradición recogida por Diaz Cassou en las Ordenanzas y Costumbres de la Huerta de Murcia, 1889: "La Huerta de Murcia comprende las tierras que se riegan con el agua del río Segura y sus filtraciones desde la presa o azud mayor de la Contraparada (…), hasta la vereda llamada del Reino, que divide esta huerta de la de Orihuela". Según Calvo, este área se extiende a lo largo de un valle delimitado al Norte por una cadena de pequeñas colinas y al Sur con la sierra de Carracoy, y donde además del ya citado Segura con sus característicos meandros discurre también el río Guadalentín de potente aluvionamiento, proporcionando al valle un característico fondo plano. Al área regada directamente por las aguas del Segura se añaden, al oeste (incluyendo el término municipal de Alcantarilla) unas tierras tradicionalmente de secano que en los últimos años se han beneficiado de la llegada del trasvase Tajo-Segura posibilitando los cultivos de regadío.

Murcia, un rincón de la huerta, 1895 (Fotos antiguas)

No es un territorio homogéneo sino que se trata de un tejido complejo resultado de un proceso continuo de cambio a lo largo de siglos. Una serie de condicionantes que se describen con mayor detalle en el trabajo (superación de dificultades, proceso de expansión y métodos de cultivo) son los que generaron el paisaje de la huerta. A través de ellos se pueden delimitar unas áreas dotadas de unas ciertas características que las hacen más o menos homogéneas. Para identificarlas se han utilizado como referencia las propuestas por Rafael Mata y Santiago Fernández para su análisis del paisaje del área metropolitana de Murcia, redibujándolas sobre la ortofoto del 2002. Se consideraron las siete áreas siguientes: campo de Murcia norte, huerta norte, rincones del Segura, huerta este, sur, oeste, y campo de Murcia sur.

Las siete zonas consideradas para el trabajo
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El siguiente paso consistió en identificar las características a proteger. Para ello habría que tener en cuenta un gran número de factores que quedan fuera de la escala del trabajo. La investigación se centró en la protección existente ante la progresiva ocupación del área agrícola por usos residencial y terciarios. Esta ocupación no se produce sólo por extensión de los núcleos urbanos sino también por la proliferación de pequeñas edificaciones sobre el tejido de huerta generando en algunas áreas una superficie construida cercana al 10% (según Ros, Sanz y García) cuyo impacto resultaría mayor si consideráramos la superficie libre de estas parcelas residencial o terciarias que dejan de tener una función agrícola. Tanto de los trabajos de Francisco Calvo como de los de Rafael Mata y Santiago Fernández se deduce que hay cuatro elementos a considerar: el escaso tamaño de las parcelas agrícolas, el denso sistema de caminos rurales, los elementos lineales de vegetación natural y el sistema de pequeños asentamientos. El trabajo se centró en el tamaño de las parcelas y en el uso. Aunque para un análisis más completo habría que ampliarlo al resto de parámetros no considerados.

1956, huerta del sur, parcelas agrícolas y otros usos

Se tomaron muestras representativas de cada una de las áreas y se estudió el número de parcelas, su superficie total, la superficie media de parcela y el uso. Para ello se utilizaron las fotos disponibles en Cartomur correspondientes a los años 1956 (estado antes del proceso de periurbanización) y 2002 (el Plan General se aprobó en el 2001). Una vez realizado el trabajo se detectaron tres grupos. El grupo 1 se caracterizaba por un tamaño medio de parcela en torno a los 1.500 m2 y que se correspondía con las huertas oeste y sur, las áreas más antiguas, con un gran número de parcelas y elevado porcentaje de superficie residencial/terciaria (31,4% y 22,2% respectivamente). El grupo 2, con parcelas en torno a los 2.500 m2, incluía, por un lado la huerta este que en el periodo estudiado conservó su tamaño de parcela media y, por otro lado, las áreas más nuevas, de la huerta norte y el campo de Murcia que vieron como su parcelario se subdividía por la implantación de urbanizaciones de baja densidad. El último grupo, el 3, con parcelas en torno a los 3.500 m2 coincidía con el área conocida como Rincones del Segura, junto al río, que debido a los riesgos de inundación sufrió una menor presión de ocupación. En general se observaba un aumento del número de parcelas, un 14,3%, como consecuencia de la reducción de su tamaño medio en un 25%. Esto fue debido principalmente al aumento de las parcelas residenciales-industriales que se triplicaron en el periodo pasando de representar un 5% de la superficie a situarse en un 17,9%.

2002, huerta del sur, parcelas agrícolas y otros usos

El siguiente paso del trabajo fue el análisis de la normativa sobre los tipos de suelo del Plan General presentes en las áreas de huerta. Convendría aclarar que el estudio se realiza sobre el texto y planos del Plan vigente, documentos fruto de una adaptación a la Ley del Suelo regional que había sido modificada en el año 2004. Sin embargo durante dicha adaptación se introdujeron algunos cambios significativos en la clasificación del suelo que modificaron las condiciones establecidas para la huerta. Sin querer entrar en un análisis profundo de las modificaciones ni en una comparación de la protección anterior y la actual se pueden destacar algunas de las que afectaron a la huerta:

• Incorporación como Suelo Urbanizable Especial de los caminos de la huerta declarados en régimen de Agrupación Lineal en el Plan General de 2001 o los antiguos caminos de Edificación Alineada del PG de 1977.
• Incorporación como Suelo Urbanizable especial de gran parte de los suelos que tenían condición de Zona NC (Huerta Central y Oeste), en el entorno de la ciudad.
• Incorporación del resto de suelo de la huerta tradicional como Suelo No Urbanizable Inadecuado para su conservación como espacio de huerta y con mantenimiento de sus actuales condiciones de edificación, usos del suelo y conservación y protección de sus condiciones ambientales.

El plan general y la huerta
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De los tipos de suelo urbanos, urbanizables y no urbanizables que establece para las áreas de huerta se elabora una primera clasificación de acuerdo a la manera en que sustituye, transforma o preserva el entorno. En el primer grupo se incluyen los tipos de suelo cuya función es la expansión urbana sustituyendo el tejido existente por la trama urbana. En el segundo de los grupos se sitúan aquellos suelos destinados a la preservación del entorno, catalogados como no urbanizables y que sólo permiten la edificación ligada a la explotación en parcelas muy amplias. En el tercer grupo se encuentran aquellos suelos que tienen características para transformar el entorno de la huerta permitiendo incorporar usos distintos a los agrarios sin realizarse una sustitución del tejido. Tras la detección y análisis de estos tipos se seleccionaron una serie de parámetros que afectaban directamente a las características a proteger de la huerta: necesidad de planeamiento especial o parcial para la ocupación; parcela mínima establecida; posibilidad de segregaciones; índice de edificabilidad; superficie construida máxima; y superficie obligatoria no pavimentada.

Huerta sur, áreas protegidas (verde) y no protegidas (rojo)

El último paso fue la comparación entre la caracterización realizada para cada área de la huerta con la normativa de cada tipo de suelo del Plan evaluando la protección que realiza sobre el tamaño de las parcelas y el uso del terreno. Para ello se tomó el criterio de evaluar negativamente todos los tipos de suelo de sustitución ya que suponen la eliminación del tejido de la huerta. En relación a los suelos de conservación y transformación: respecto a la superficie de parcelas se valora negativamente los tipos de suelo que permiten una parcela mínima inferior a la superficie de parcela media existente ya que supone una puerta abierta a la proliferación de menores parcelas de carácter residencial; respecto al uso se valora negativamente aquellos tipos de suelo en los que la superficie restante tras la edificación fuera tan pequeña que no permitiera un uso agrícola real. Se tiene en cuenta también las indicaciones de superficies no pavimentadas que deben existir en la parcela. Habría que añadir que en ningún caso se liga en el Plan la superficie restante no pavimentada con el uso agrícola, si no que en todos los casos permite destinar esa parte del terreno a usos “ornamentales”. Este es un hecho significativo que quizá por si sólo podría haber causado una valoración negativa respecto al uso.

Huerta sur, tabla resumen y adecuación tipos de suelo del Plan
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Del análisis de la tablas resultantes se obtienen una serie de conclusiones para cada una de las zonas pero quizás para los lectores del blog sea más interesante fijarnos en las conclusiones de carácter más general. Sin duda una de las primeras conclusiones obtenidas es la ausencia de cualquier tipo de protección específica, lo que causó que el trabajo se centrara en las consecuencias que las normas urbanísticas tienen sobre el entorno de la huerta. Se podría decir que la intención del Plan General es asentar los procesos de crecimiento existentes, sin plantear en ningún caso la necesidad o conveniencia de modificar las transformaciones que en el momento de su redacción se estaban ya produciendo. De entre los tipos de suelo que garantizan la protección de los terrenos agrícolas encontramos aquellos que obedecen a prevención de riesgos naturales como los que acompañan el cauce del río Segura y sus antiguos meandros o los que se sitúan en las laderas de las montañas como protección ante derrumbes y desmoronamientos. Otros obtienen su protección debido a una conjunción de productividad agrícola alta y de baja presión urbanizadora. Estas áreas se sitúan mayoritariamente en lugares periféricos alejadas de los grandes núcleos de población. Sin embargo, sobre los suelos que reúnen estas características, el Plan da cabida también a la sustitución o transformación del entorno permitiendo la aparición de bolsas de uso residencial como sucede en el Campo de Murcia.

Cuadro resumen de las conclusiones

Entre los que no garantizan la protección de la huerta podemos hacer dos grupos. El primero es el de aquellos que se encuentran amenazados por procesos de sustitución del tejido huertano por otros de carácter urbano. Se sitúan como continuación de los núcleos de población. Destacan dos grandes zonas de expansión. La primera es la prevista para el norte del núcleo de Murcia ocupando casi la totalidad del área aquí denominada Huerta Norte. La segunda está compuesta por las áreas intermedias entre los distintos núcleos de población situados en el borde de Carrascoy, al sur del valle, cuyo desarrollo convertiría una sucesión de núcleos aislados en una franja continúa de espacio urbano. También se podrían destacar los destinados al crecimiento inmediato del núcleo de Murcia en el arco Noreste-Suroeste.

Impresionante vista nocturna de la huerta desde Monteagudo (Gullmynter)

El segundo es de aquellos que están amenazados por procesos de transformación sufriendo una progresiva incorporación de usos residenciales y terciarios en su base agrícola. Éstos se sitúan en las áreas centrales del valle, las pertenecientes a la huerta más antigua, aunque con distintas características entre el área este y oeste. Es esta la franja que dota de identidad a la huerta de Murcia y que define las características que la población reconoce como propias del paisaje. Como se ha comentado ya, es la huerta Oeste, la más antigua, la que presenta mayores carencias de protección del ambiente huertano dando paso a un paisaje mixto agrícola-residencial en el que la subsistencia de las explotaciones agrícolas es cada vez más complicada. Es importante añadir, que a las debilidades de protección derivadas del Plan General se añade una importante indisciplina urbanística que salpica éstos suelos con multitud de construcciones ilegales. Ante esta situación queda clara la necesidad de incorporar una protección específica a la huerta de Murcia en su conjunto. Ello exige una labor importante de estudio y reflexión y la plasmación en las herramientas de planeamiento que se juzgue más adecuada de las disponibles en la legislación.

Fernando Miguel García Martín

Materiales utilizados

• Andrés Sarasa, José Luis. 1987. El área periurbana de Murcia. Incidencias demográficas, financieras y espaciales. Murcia: Universidad de Murcia.
• Calvo García-Tornel, Francisco. 1971. “Los cultivos y la estructura agraria en la huerta de Murcia”. Papeles del Departamento de Geografía de la Universidad de Murcia, no. 3: 189-209.
• Calvo García-Tornel, Francisco. 1972. "La formación del paisaje agrario de la huerta de Murcia". Revista de geografía, no. 6: 5-33.
• Cortina García, Jorge, and Manuel Zapata Nicolás. 1993. “Los cambios en la articulación entre la huerta y la ciudad de Murcia”. Áreas: Revista de Ciencias Sociales, no. 15: 171-190.
• Martínez Martínez, María. 2005. “Vigencia de una institución medieval: el consejo de hombres buenos de Murcia”. Murgetana, no. 112: 21-67.
• Mata Olmo, Rafael, and Santiago Fernández Muñoz. 2004. “La Huerta de Murcia: Landscape Guidelines for a Peri-urban Territory”. Landscape research & Landscape research extra 29, no. 4: 385-397.
• Ros Sempere, Marcos, Juan Pedro Sanz Alarcón, and Fernando Miguel García Martín. 2010. “La gestión del territorio periurbano en la huerta de Murcia”. En I Congreso nacional de investigación aplicada a la gestión de la edificación.

Páginas de interés

• Asociación para la protección de la huerta de Murcia
• Ordenanzas de la huerta de 1849 en la Junta de Hacendados
• Sobre las acequias de riego en el Consejo de Hombres Buenos
• Articulo sobre el espacio agrícola de Vazquez y Verdaguer en CF+S
• Documentos del PAT de la protección de la huerta de Valencia

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Agendas 21 locales, ilusiones defraudadas

Como podrá observar el lector al terminar de leerlo (si es que acaba), este articulo me ha quedado muy largo. Lo cierto es que lo he pensado como complemento de la clase sobre Agendas 21 desde una perspectiva crítica que imparto desde hace unos cuantos años en el Máster en Medio Ambiente y Arquitectura Bioclimática en la ETSAM y de ahí su longitud. Lo he titulado "Agendas 21" locales pero, en realidad lo he hecho así para darle más visibilidad ya que es de esta forma como suele denominarse al "Programa 21" aprobado el 14 de junio de 1992 en la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, celebrada en Río de Janeiro. Como tantas otras veces, se ha institucionalizado el término inglés y desplazado lo que debería ser su nombre español. De cualquier forma casi nadie se refiere a este documento como "Programa" sino como "Agenda" y éste va a ser el nombre que utilice a partir de ahora. Este plan de acción fue aprobado en su momento por más de 170 países y señalaba la importante responsabilidad de las ciudades como agentes del cambio. Asimismo se invitaba a todas las comunidades locales a crear sus propios planes y acciones específicos para cada localidad, basándose en las directrices generales de la Agenda 21.

Programa 21 de Río 1992 y Cumbre de Johannesburgo 2002

Este llamamiento ha tenido, aparentemente, un éxito sin precedentes. En estos momentos más de 5.000 ciudades de todo el mundo están elaborando o cuentan ya con sus propias Agendas locales y en España más de 500. Incluso se han creado consultoras especializadas en este tipo de iniciativas lo que no deja de ser una anomalía dado su carácter. Dos años después de haberse aprobado en Río el plan de acción “Agenda 21” los participantes en la Conferencia Europea sobre Ciudades Sostenibles reunidos en mayo de 1994 aprueban la Carta de Aalborg (que era el lugar donde se celebraba la reunión). Esta Carta tiene una gran importancia para las ciudades y municipios europeos ya que su firma, formalizada en un documento especifico, implica un compromiso con unos objetivos concretos. Además se especifican de forma bastante clara los principios en los que se basa e incluso indicaciones para campos concretos como la ocupación del suelo o la movilidad. Su redacción es bastante clarividente ya que en el año en el que se firmó no estaba nada claro el concepto de sostenibilidad casi siempre asociado a cuestiones puramente económicas e indisolublemente unido a la palabra desarrollo formando la expresión “desarrollo sostenible” que hoy, y a la luz de los parámetros globales que vamos conociendo, aparece cada vez más como contradictoria en sí misma. Se renovó en el año 2004 con el nombre de Carta de Aalborg+10.

Documento de adhesión a la Carta de Aalborg+10

Al año siguiente de haberse aprobado la Carta de Aalborg, en 1995, el Consejo Internacional para Iniciativas Ambientales (ICLEI) publica la Guía europea para la planificación de las Agendas 21 locales que tuvo una importancia determinante en el impulso de muchas de ellas conjuntamente con el Código de buenas prácticas ambientales de la Federación Española de Municipios y Provincias. De manera que la mayor parte de las metodologías y procedimientos utilizados en la elaboración de las Agendas 21 de nuestro país se derivan de estos documentos. En 1997 las Naciones Unidas redactaron el Plan para la ejecución del Programa 21 que abarcaba hasta el 2002 año en el que se celebró la cumbre mundial sobre desarrollo sostenible en Johannesburgo. De esta cumbre desarrollada en Sudáfrica surgió su propio plan de ejecución derivado del informe previo sobre el estado del planeta y de las discusiones producidas. Sin embargo, a pesar de todas estas iniciativas posteriores, el texto original de la cumbre de 1994 conserva toda su validez y frescura siendo todavía la referencia más ajustada a la realidad de los problemas que plantea el siglo XXI.

Toneladas equivalentes de CO2 per capita (WWF/Alianz)

En este texto que dio lugar a todo el desarrollo posterior de la llamada sostenibilidad o sustentabilidad, y que fue aprobado en la Conferencia de Río, se planteaba como la cuestión básica a considerar la relación entre pobreza y degradación ambiental. Así en el apartado 4 se afirma que la causa principal del deterioro es la modalidad insostenible de producción y consumo en los países industrializados agravando la pobreza e intensificando los desequilibrios. Llega a afirmarse textualmente en el documento que: "Aunque en determinadas partes del mundo el consumo es muy alto, quedan sin satisfacer las necesidades básicas de consumo de una gran parte de la humanidad. Ello se traduce en la demanda excesiva y en estilos de vida insostenibles en los segmentos más ricos, que imponen presiones inmensas en el medio ambiente. Entre tanto, los segmentos más pobres no logran satisfacer sus necesidades de alimentos, salud, vivienda y educación. La transformación de las modalidades de consumo exigirá una estrategia de objetivos múltiples centrada en la demanda, la satisfacción de las necesidades básicas de los pobres y la reducción de la dilapidación y del uso de recursos finitos en el proceso de producción". Se habla claramente de “recursos finitos” y de la necesidad de considerar el conjunto de desigualdades y ambiente como un todo.

Mapa del hambre (World Food Programme)
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Parte de estos planteamientos se complementan en la Carta de Aalborg haciendo énfasis en lo que ya había aparecido en el Informe Brundland: la necesidad de considerar también la herencia natural que van a recibir los futuros habitantes del planeta. En el texto aparecen ya relacionados dos de los elementos básicos que configuran la situación actual: nivel de vida y capacidad de carga de la naturaleza. Se puede leer: “La sostenibilidad ambiental significa, además, el mantenimiento y preservación del capital natural. Requiere que nuestro ritmo de consumo de recursos materiales, hídricos y energéticos renovables no supere la capacidad de los sistemas naturales para reponerlos, y que el ritmo al que consumimos recursos no renovables no supere el ritmo de sustitución de los recursos renovables perdurables. La sostenibilidad ambiental conlleva también que el ritmo de emisión de contaminantes no supere la capacidad del aire, del agua y del suelo para absorberlos y procesarlos”. Parece claro que se plantea una cuestión de límites. En la misma Carta un poco más adelante se advierte con claridad que estos límites han de ser considerados globalmente: “La sostenibilidad ambiental implica, además, el mantenimiento de la diversidad biológica, la salud pública y la calidad del aire, del agua y del suelo a unos niveles que sean suficientes para preservar para siempre la vida y el bienestar humanos, así como de la flora y de la fauna”. Esta consideración de los temas de sostenibilidad ambiental como globales resulta, como mínimo, “curiosa” considerando que Europa no es precisamente un continente “verde”. En realidad, puesto que ya hemos destrozado nuestro medio natural y necesitamos el africano o el americano para “nuestra” subsistencia hacemos un llamamiento planetario para mantener lo que subsiste en otros sitios.

Mapa de áreas forestales (UNEP)

Este entendimiento del problema de los limites de la naturaleza como un problema planetario, y no como una cuestión relativa a un área geográfica concreta, se ha ido separando de forma más o menos consciente del resto. Y así se habla de sostenibilidad económica, social y ambiental sin advertir que, sin esta última, las dos primeras no pueden mantenerse. Y que, precisamente, la sostenibilidad desde una perspectiva planetaria no puede conseguirse sin la preservación de las áreas de naturaleza menos antropizada que, casualmente, se encuentran en los territorios menos “desarrollados”. Esta desvirtuación ya aparecía en la propia Carta de Aalborg que contenía muchos elementos basados en un egoísmo de las clases medias europeas más o menos disimulado. Así, al mencionar a los pobres lo hace para referirse a los pobres de “nuestras ciudades”, es decir de las ciudades europeas, ya que “los pobres son los más afectados por los problemas ambientales (ruido, contaminación por el tráfico, ausencia de instalaciones de recreo, viviendas insalubres, inexistencia de espacios verdes) y los que tienen menos capacidad para resolverlos”. Los europeos se olvidan de que la inmensidad de “pobres” no están precisamente en sus ciudades sino fuera de Europa y que compartir la naturaleza del planeta debería también de significar compartir el consumo. Es precisamente en este punto donde se observa de forma más clara cuales son las intenciones de los firmantes de la Carta y la deriva que han ido tomando las Agendas 21 locales en nuestro continente. Pasa lo mismo cuando se abordan los temas de ocupación del suelo, la movilidad o el cambio climático global, aunque en este caso las consideraciones planetarias se abran débilmente camino frente a las locales.

Ciudadanos pobres

Según datos del Informe sobre la población mundial de UNFPA, en el año 2010 la población del planeta era de unos 6.900 millones de personas de las cuales el 50% vivían en ciudades. Si fijamos nuestra atención en los países desarrollados (América del Norte, el Japón, Europa y Australia/Nueva Zelanda) veremos que de una población de 1.200 millones de personas vivían en ciudades el 75%. Esto significa, obviamente, que la civilización urbana ha pasado a tener una importancia de primera línea no solamente por la cantidad de urbanitas que existen, sino por su capacidad de impacto sobre la totalidad del planeta. Lo que sea urbano o no depende, en otros factores, del sistema de medición. Sin embargo podemos afirmar algunas cosas obvias. La ciudad nace, precisamente, para separarse de la naturaleza. Para establecer un orden distinto. Este orden distinto significa, en primer lugar, un espacio acotado, limitado, con objeto de concentrar en un espacio reducido muchas cosas: personas, energía, información, contaminación. Se va construyendo así sobre todo el planeta un sistema de centros de población y actividad en cierto modo separados de su soporte físico, es decir de su territorio.

Ciudadanos ricos

Esta separación no quiere decir que las áreas urbanas no necesiten del territorio para poder subsistir: agua, energía, alimentos no puede obtenerlos la ciudad en su propio ámbito. Sin embargo cada vez en mayor medida se fueron borrando los límites de su territorio, no sólo del tributario sino también del real, de forma que en la actualidad puede decirse que el territorio tributario de las ciudades más importantes del mundo es la totalidad del planeta y, además, con un problema añadido: la confusión entre ambos, lo que impide a la naturaleza cumplir la función que tradicionalmente ha desempeñado. Si se consideran estrictamente los límites urbanos, hasta en las ciudades medievales (consideradas como el paradigma de la sostenibilidad urbana) el territorio tributario del recinto intramuros es siempre superior a ese recinto. De forma que, y por definición, las ciudades no son nunca autosuficientes. Son sostenibles si cuentan con un territorio tributario que les suministre alimentos, agua, materiales o energía y que se encargue de deshacerse de la contaminación y si las relaciones entre ambos se pueden mantener en el tiempo. En evidente que resulta imprescindible considerar el conjunto del sistema urbano y el territorio como un todo. Se llega así a una conclusión importante: desde el punto de vista del sistema urbano actual no se puede hablar de sostenibilidad local. Y no se puede porque el ámbito tributario del sistema de ciudades, salvo excepciones, es la totalidad del planeta. Es más, casi siempre que en una ciudad se habla de sostenibilidad local en realidad está planteando como alcanzar mayores cotas de bienestar a costa de otros lugares. La cuestión se plantea como una lucha entre ciudades o áreas territoriales para conseguir mayores cuotas de empleo, de riqueza y de recursos. Este entendimiento de la sostenibilidad como la sostenibilidad de “mi” ciudad o de “mi” territorio lleva a competir por el territorio en lugar de compartirlo.

Agendas 21 locales en España (OSE)
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En este contexto cabría preguntarse por el camino que están tomando las Agendas 21 locales. En el ámbito español no hay demasiadas investigaciones que puedan ayudarnos a entender cual es la situación. Por tanto hay que recurrir a fuentes indirectas. Existe un trabajo publicado por el Ministerio de Fomento sobre los Indicadores locales de sostenibilidad que puede servirnos de base y que dirigió Agustín Hernández. Es un poco antiguo, del año 2004 y su referencia se puede encontrar al final del articulo en el apartado de materiales utilizados. Según se deduce de las encuestas realizadas resulta que de los municipios firmantes de la Carta de Aalborg la iniciativa que más se ha desarrollado es precisamente la Agenda 21 con el 77% del total. Le sigue la Auditoría Medioambiental con el 55%, el Plan Ambiental con el 22%, y la ISO 14.000 con el 9%. El resto corresponde a otras iniciativas (Planes Estratégicos, Pacto Ciudadano por la sostenibilidad, Observatorios urbanos, etc.). Puesto que en muchos casos la Auditoría Ambiental forma parte de la metodología de puesta en marcha de una Agenda Local 21 se puede entender que, en realidad, la mayor parte de las iniciativas por la sostenibilidad de los firmantes de la Carta de Aalborg descansan precisamente en las Agendas 21. Es por ello que este trabajo sobre indicadores aunque no dedicado específicamente a las Agendas 21 nos puede servir para conocer de forma bastante aproximada cuales son los intereses de los ciudadanos y como entienden el tema.

Algunos datos sobre participación (CAPV)
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Si analizamos el sistema de los indicadores recogidos en las iniciativas de los municipios españoles que han firmado la Carta de Aalborg podremos inferir los intereses de los participantes. En el anexo 8 del Informe sobre los indicadores locales de sostenibilidad aparecen clasificados en cuatro áreas temáticas. En la primera, denominada “economía” se reseñan 9 indicadores. Todos ellos se refieren a condiciones locales. En la segunda, denominada “medio ambiente” se reseñan 37 de los que sólo 8 (y en pocos municipios) pueden entenderse como globales. En la tercera, denominada “sociales” se reseñan 24. Aparentemente todos son locales aunque hemos excluido a varios por desconocer en realidad su contenido y para que no distorsionen el resultado final. En la cuarta, denominada “urbanismo”, se reseñan 22. A pesar de que una inmensa mayoría es claramente de carácter local, para no distorsionar los resultados también se ha excluido en su totalidad al desconocer la índole de los indicadores básicos. Por tanto, con las exclusiones indicadas y multiplicados por los 30 municipios de la muestra resultan 1.800 indicadores considerados. De todos ellos sólo 87 se refieren (en el mejor de los casos) a condiciones globales. Es decir, un 4,8%. El resto son indicadores ambientales, de defensa del medio natural en condiciones locales, de confort, etc. Habría que recordar aquí una frase de la Carta de Aalborg: “Integremos los principios de sostenibilidad en todas nuestras políticas, y haremos de nuestras fuerzas respectivas la base de estrategias adecuadas en el ámbito local”. En realidad, el principio sostenible de “actuar en local y pensar en global” ha sido sustituido por el más cómodo de “actuar en local y pensar en local”. Los números anteriores hay tomarlos con cautela y los utilizo sólo como ejemplo.

¿Es adecuada la metodología de las Agendas 21
para grandes aglomeraciones de población?

A pesar de las cautelas estos resultados se corresponden con los de otros trabajos y con el sentir general de todos los que están más o menos cerca del tema. Por ejemplo, en el Informe de sostenibilidad local de la CAPV 2008 publicado por el departamento de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio del Gobierno Vasco, en la página 28 se incluye un cuadro relativo a los compromisos de Aalborg. Pues bien, haciendo un cruce de compromisos y ámbitos temáticos aparecen señaladas 31 casillas de las que sólo cuatro se refieren al compromiso “de lo local a lo global”. Y eso que las Agendas 21 del País Vasco son, sin ninguna duda, de las más adelantadas al respecto. Puede leerse en este informe: “Asimismo, fruto de los trabajos del Ekitalde de cambio climático se ha diseñado e iniciado el cálculo de un indicador de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) que cuantifica tanto las emisiones específicas de los diversos sectores del municipio como las propias de las dependencias y servicios del Ayuntamiento”. Simplemente el hecho de que se destaque la existencia de un indicador de emisiones de gases de efecto invernadero resulta bastante significativo. Como se ve estamos bastante alejados de las propuestas de Río de 1992.

Grupo de trabajo, Agenda 21 Callosa d’en Sarrià (blog de la Agenda21)

La pregunta es: ¿cómo se ha llegado a esta situación? Aunque la respuesta no es fácil habría que buscarla, desde mi punto de vista, en el proceso metodológico que está en la base de una Agenda 21 local: la participación ciudadana. Es obvio que resulta imprescindible modificar las pautas de comportamiento. Con unos valores sociales basados en la competitividad mal entendida (competitividad por el dinero), con una publicidad que pervierte y falsea la realidad y, sobre todo, con una acusada desinformación, no parece que nadie, ni los políticos ni los ciudadanos que les votan, quiera cambiar el actual estado de las cosas. Cuando planteo la cuestión de los límites (que realmente es el fondo de la llamada sostenibilidad del planeta) siempre me gusta mencionar como parte de la solución “la necesidad de inventar”, que incluye un apartado básico: aumentar el rendimiento de nuestros sistemas. Pero si conseguimos mejoras en la racionalidad de forma que los pluses generados con dichas mejoras se destinen a aumentar los ya altos niveles de desarrollo de los más favorecidos, tanto países como clases sociales, poco habremos avanzado. Desde el punto de vista de la sostenibilidad no tendría ningún sentido que nuestros territorios y ciudades funcionaran más eficazmente o nuestra agricultura fuera más productiva si estos diferenciales los utilizáramos para mejorar los niveles de confort de los que los tienen más altos, o para aumentar las distancias entre clases sociales o entre países.

Vivienda pública con criterios de ahorro energético, EMVS (MuniMadrid)

Un ejemplo cercano. La Empresa Municipal de la Vivienda de Madrid decidió ya hace algunos años introducir criterios de ahorro energético en las viviendas protegidas. Esto está bien. Se trata de una Buena Práctica y hay que aplaudirlo. Sin embargo, si se analiza desde una perspectiva más amplia puede resultar chocante que los habitantes de algunos de los barrios más ricos de Madrid no solamente no introduzcan medidas de ahorro energético en sus viviendas sino que, incluso, superen año a año las tasas de consumo energético sin que nadie les imponga ningún tipo de limitaciones mientras que las clases menos favorecidas (ya de por sí poco consumidoras) cuenten en sus viviendas con sistemas de ahorro de energía. Como se ha podido constatar en las últimas elecciones locales en España desafortunadamente escasean propuestas de modificación real de los hábitos de consumo en la mayor parte de los programas electorales, prueba inequívoca de una sociedad acomodada y con miedo a perder las cotas de confort alcanzadas. El problema es que, desde los años ochenta del pasado siglo el planeta (tal y como tozudamente se empeñan en demostrar los estudios sobre la huella ecológica) no es suficiente para todos y, dado que no se puede sacar más del llamado Tercer Mundo las clases más acomodadas han puesto en su punto de mira las burguesías menos acomodadas de sus propias sociedades. Se ha empezado así a desmontar el llamado Estado del Bienestar porque lo cierto es que no puede haber Estado de Bienestar para todos si los que están por encima pretenden mantener sus actuales tasas de consumo e incluso acrecentarlas.

Viviendas en La Moraleja, Madrid (Google Maps)

Es decir, que las Agendas 21 deberían enfrentarse directamente al meollo del asunto: intentar introducir políticas que propongan una disminución del consumo en aquellos territorios y capas sociales que, literalmente, se dedican al despilfarro. Pero ello es bastante complicado porque es necesario proponer un cambio de valores precisamente en estas capas sociales y en estos territorios son los que ocupan el poder y gozan de todos los privilegios. La situación de crisis en la que estamos inmersos se manifiesta de muchas formas y tiene muchas aristas, desde las ambientales (la naturaleza se revela) hasta las económicas o las sociales. Tampoco es ahora el momento de plantear las perversiones del sistema, que son muchas (desde la idea de que las únicas necesidades que existen son aquellas que pueden ser pagadas, hasta la de que todo se puede regular por la ley de la oferta y la demanda). Pero, como mínimo, sería necesario señalar que el mercado, instrumento bastante eficiente asignando recursos y equilibrando oferta y la demanda, no puede asumir los umbrales de producción sostenible de los sistemas naturales. Hay un ejemplo muy bonito que expone Lester Brown: ante una oferta de pescado inadecuada el precio sube fomentando la inversión en aparejos de pesca tradicionales. Este esquema funciona bien en condiciones normales. Pero cuando las capturas exceden la producción sostenible de las pesquerías el invertir en más aparejos y capacidad de pesca, como respuesta a los precios más altos, resulta suicida. Parece que casi todo el mundo está de acuerdo en la necesidad de realizar un ajuste. Entiendo que un sistema que se ha convertido en único eliminando a todos sus competidores es capaz de realizar los ajustes necesarios por sí mismo. El problema es que su objetivo consiste en su propia supervivencia, no en la de los ciudadanos o ciudadanas.

La ilusión de empezar una Agenda 21, Ayto de Laudio (Loeline)

Educación, información y participación, deberían ser las bases de cualquier proceso previo al intento de instaurar sistemas de racionalidad en las actuales formas de vida. Educar al ciudadano significa, sencillamente, profundizar en la democracia. Pero esta profundización pasa por entender que el mundo en el que vivimos no es el del siglo XIX o XX. Estamos en el siglo XXI y los retos son diferentes. Edgar Morin en un librito titulado Los siete saberes necesarios para la educación del futuro ofrece algunas indicaciones que pueden servir de pauta para entender que el problema no pueden resolverlo determinadas consultoras con metodologías novedosas. El problema es un problema de ciudadanía. Los lectores asiduos de este blog probablemente haya leído el artículo titulado Morin: Los siete saberes necesarios para la educación del futuro y entiendan de lo que estoy hablando. A los que no lo hayan leído se lo recomiendo para completar adecuadamente estos párrafos (y, por supuesto, el propio libro). Y es que resulta evidente que ha fallado la base fundamental de las Agendas 21 locales: la participación. Pero no puede existir participación verdadera sin información cierta y sin educación. Aún en el supuesto de que esto se cumpla, además resulta imprescindible soldar la rotura que se ha producido entre los expertos tecnocráticos, los que “saben”, y el resto de los ciudadanos (los ignorantes, según Morin). De todas formas lo peor y más difícil de solucionar es que no estamos todavía educados para entender la entidad planetaria. Para ello hay que regenerar la democracia porque “la reducción de lo político a lo técnico y a lo económico, y la reducción de lo económico al crecimiento” ha pervertido la democracia aunque se mantengan las instituciones basadas en el antiguo sistema.

Expectativas defraudadas en muchos casos (Ecologistas en Acción)

La conciencia planetaria es un proceso que ya ha comenzado y que probablemente sea imparable. Pero mientras llega, las urgencias derivadas del necesario ajuste del sistema empiezan a afectar a mucha gente. Y lo cierto es que el instrumento de las Agendas 21, tal y como ahora mismo se está planteando (por lo menos en el caso que conozco más íntimamente que es el europeo) no sirve para atender a los fines para los cuales fue creado en la cumbre de Río. Y no sirve porque sin participación verdadera, es decir, sin información y sin educación ciudadana, es imposible que una sociedad cambie sus hábitos y valores que es la base fundamental de un instrumento que suscitó, en su momento, bastantes expectativas e ilusiones. Además, en algunos casos, incluso se produce el efecto contrario: los ciudadanos y ciudadanas verdaderamente educados e informados, comprueban que, en realidad, en el fondo se trata de una estafa y deciden abandonar. Hay que tener la valentía de reconocerlo para reconducir todos estos intentos (se supone que bienintencionados) hacia planes de acción que verdaderamente sean útiles para conseguir un planeta más armónico y compartido por todos. Cuando el cambio en el sistema de valores sociales se supone que puede ser abordado por determinados profesionales “especializados en Agendas 21” algo debemos de estar planteando mal. El cambio social históricamente siempre se ha producido propiciado por los elementos más activos de la propia sociedad, básicamente los políticos verdaderos, los intelectuales o los artistas. En definitiva, los líderes que surgen de la ciudadanía y que son capaces de marcar caminos nuevos. Intentar hacer esto aquí, en momentos en los que el rumbo tomado la sociedad europea se aleja cada vez más de esta dirección, en que los intelectuales han desaparecido devorados por los medios, en que los políticos sólo piensan en su propia supervivencia y en que la mayor parte de los artistas son hijos de las galerías de arte, me temo que no es más que una utopía. Probablemente me equivoque. Eso espero.

Materiales utilizados

• Carta de las ciudades europeas hacia la sostenibilidad, firmada en Aalborg (Dinamarca) el 27 de mayo de 1994. Puede encontrarse en castellano en muchos sitios. Por ejemplo, en este enlace de Aalborgplus10.
• Código de buenas prácticas ambientales, Federación Española de Municipios y Provincias, Madrid, 2004. Basa la Agenda 21 local en la Auditoría Medioambiental y en el Plan de Participación. Se completa con el Sistema de Gestión y contiene hasta 19 anexos técnicos además de información complementaria con la mayor parte de los documentos internacionales acerca del tema publicados hasta el momento como la Carta de Aalborg o Aalbog+10. También se puede conseguir en bastantes sitios como en Energy21 de la Diputación de Huelva.
• Estado de la población mundial 2010, UNFPA, Fondo de Población de las Naciones Unidas, 2010. Se puede obtener el pdf del informe en español en la página de recursos de la propia UNFPA.
• Fariña Tojo, José. “Las Agendas 21 locales y la participación pública” en Actas del II Congreso Internacional de Ingeniería Civil, Territorio y Medio Ambiente, Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, Madrid, 2004.
• Hernández Aja, Agustín (dir.). Informe sobre los indicadores de sostenibilidad. Grupo de trabajo sobre los Indicadores de Sostenibilidad para la aplicación del Programa Hábitat, Dirección General de la Vivienda, la Arquitectura y el Urbanismo, Madrid, 2004. Puede encontrarse en el siguiente enlace de la Biblioteca de Ciudades para un futuro más sostenible.
• Hewitt, Nicola. Guía Europea para la Planificación de las Agendas 21 Locales, edita Bakeaz y Gobierno Vasco, 1998. Es la traducción al castellano y al vasco de original inglés: European Local Agenda 21 Planning Guide. How to engage in long-term environmental action planning towards sustainability. Friburgo: ICLEI European Secretariat GMBH, 1995.
• Informe de sostenibilidad local de la CAPV 2008, Gobierno Vasco, Departamento de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, edita IHOBE SA, 2008
• Our Common Future, Oxford University Press, Oxford, 1987. Nuestro futuro común es el titulo original del llamado Informe Brundland por el nombre de la doctora que presidió la Comisión encargada de redactarlo. Se puede leer en inglés en la página de las Naciones Unidas.
• Programa 21 de las Naciones Unidas de Río, Cumbre de la Tierra, Naciones Unidas, Río de Janeiro, 1992. Puede encontrarse en español en este enlace.

Páginas de interés

• CF+S Ciudades para un futuro más sostenible
• FEMP Federación española de municipios y provincias
• ICLEI Gobiernos Locales por la sostenibilidad
• OSE Observatorio de la sostenibilidad en España
• UN Servicio de publicaciones del departamento de desarrollo sostenible

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Riesgos naturales y planeamiento

A lo largo de los artículos que he ido publicando estos años he comentado muchas veces la necesidad de distinguir entre sostenibilidad local y global. Pues bien, los llamados riesgos naturales solemos relacionarlos con consideraciones locales. Normalmente cuando nos referimos a cuestiones como el cambio climático o la disminución de la capa de ozono que implican cambios que afectan a una parte muy importante del planeta no solemos calificarlos como riesgos naturales en sí mismos. Hablamos de riesgos naturales al referirnos a la actividad sísmica, corrimientos de tierra, inundaciones, erupciones volcánicas, huracanes o, incluso, a veces a los incendios forestales. También a los efectos sobre áreas concretas del territorio de las cuestiones más globales como el cambio climático. Y, además, el tema de los riesgos va íntimamente asociado al de catástrofes. Pero hoy no quería escribir sobre cuestiones terminológicas sino sobre el estupor que siento cuando leo frases como “cinco centrales nucleares de las 65 operativas en Estados Unidos están construidas en zonas de alta actividad sísmica”. Y el que por ejemplo, millones de personas estén viviendo encima de una bomba de tiempo, sobre la falla de San Andrés en California, no deja de ser sorprendente.

Enfriamiento de la central de Fukushima, Japón (Telesurtv)

Debido a la serie de terremotos ocurridos hace pocos días en la localidad española de Lorca con numerosos destrozos y pérdida de vidas humanas, se ha puesto en primer plano la expresión riesgos naturales. Y eso, después de lo sucedido en Japón recientemente, ha supuesto una atención tan grande de los medios de comunicación acerca de estas cuestiones que llega a desbordar lo puramente informativo. La expresión se ha popularizado para significar un funcionamiento más o menos extraordinario de elementos de la naturaleza que no somos capaces de controlar y que produce daños en las personas o en sus bienes. Francisco Ayala-Carcedo en el libro Riesgos Naturales del que es coordinador junto con Jorge Olcina, distingue entre Riesgos Naturales, Tecnológicos, Económico-financieros o Sociales. Apunta que muchos de los tecnológicos son, en realidad, sociales. Y luego dice “Esto sucede también a menudo en el campo de la Gestión de Riesgos Naturales, bien por incompetencia, por miedo o por presunción (ver casos Nevado del Ruiz, Titanic o Biescas), una muestra más del carácter interdisciplinar, natural y social de esta disciplina”. A las de incompetencia, el miedo o la presunción añadiría también la frase “el dinero por encima de todo”. Porque el problema no está en la Naturaleza y su funcionamiento que es así, y punto. Está en la relación que se establece en el territorio con los seres humanos y los artefactos que estos producen.

Terremotos en Lorca, Murcia, España (Terra.noticias)

A nuestros alumnos de Introducción al Urbanismo de la Escuela de Arquitectura de Madrid siempre les ponemos una práctica que consiste en analizar un territorio y determinar (de forma muy elemental, por supuesto) la llanura de inundación del río que pasa por el área a estudiar. Sistemáticamente nos preguntan por qué buena parte de las áreas ya construidas resulta que están situadas en zonas inundables. La contestación suele ser “que eso ya estaba edificado de toda la vida”, “que hay que equilibrar la relación entre las medidas de seguridad y las posibilidades económicas”, y otras parecidas (aunque todo hay que decirlo sin mucho convencimiento por nuestra parte). Una de las primeras condiciones para conseguir sostenibilidad local es minimizar los riesgos naturales sabiendo que nunca existe riesgo cero. Aunque pueda parecer increíble, hasta hace pocos años, en los planes de urbanismo en España este tema sólo se consideraba de forma muy lateral. El punto de inflexión fue la catástrofe del camping Las Nieves de Biescas ocurrida en el año 1996. Debido a una riada producida en el mes de agosto de ese año murieron 87 personas (y 183 resultaron heridas) acampadas en el cono de deyección del torrente de Arás. La conmoción que se produjo en la opinión pública fue enorme y se tomaron una serie de medidas, algunas de gran calado, relacionadas con los riesgos de inundación.

Camping Las Nieves, Biescas, España (Danger-Radioactive)

Ahora, al ocurrir otra catástrofe como la de Lorca (esta vez de carácter sísmico) vuelve a plantearse la “necesidad de revisar la normativa”. Está claro que conforme la experiencia demuestra la insuficiencia de las medidas preventivas consideradas hasta el momento, el sentimiento de culpa hace que la sociedad se sienta obligada a hacer algo. Claro que la normativa se cambiará para hacerla más exigente, pero no creo que el problema sea de normativa. Resulta que Lorca se asienta sobre una fractura de unos treinta kilómetros, de poca profundidad, y que forma parte de la falla de Alhama que va moviéndose muy poquito (1 mm cada 10 años). Pero se mueve, y como resultado pasan cosas. Tomás Rodriguez Estrella un geólogo que conoce muy bien la falla, decía hace unos meses: “No pretendo alarmar, pero cada 100 años aproximadamente se produce un terremoto de unos seis grados, y cada 1.000, uno de siete u ocho” (El periódico.com, 14 de mayo de 2011). Supongo que los habitantes de Lorca pensarán que a ellos no tiene porque pasarles y que sería muy mala suerte que les tocara. En la catástrofe de Biescas resulta que el período de retorno de la riada fue superior a los 500 años que marca la ley actualmente en muchos sitios. Es decir, que la probabilidad de que ocurriera algo así era de medio milenio ¿cómo los técnicos que autorizaron la instalación del camping podían imaginar que iba a sucederles a ellos (precisamente a ellos) en lo que les restaba de vida?

Chile, 2010, terremoto de 8,8 grados (AER)

Hasta puedo comprender la autorización de un camping. Es decir, de una instalación provisional que, si en un momento dado entra en conflicto con una normativa más exigente pueda cambiarse de sitio sin apreciables problemas. Sin embargo la urbanización de un territorio es algo muy diferente. Se hace con vocación de permanencia. Desde el punto de vista de la sostenibilidad global la reversibilidad de una actuación urbanizadora es tan costosa que debería evitarse en la medida de lo posible. Normalmente, cuando hablo de planeamiento, suelo decir que en una situación de incertidumbre como la actual la única norma debería ser conseguir actuaciones lo más reversibles que seamos capaces por si en unos años es necesario cambiar de rumbo. Pero resulta que la actividad urbanizadora es, precisamente, de las menos reversibles que se pueden llevar a cabo sobre nuestros territorios. En estas condiciones, la cuestión de los riesgos naturales adquiere otra dimensión distinta. Así como para un edificio el período vital se podría cifrar en decenios, para una ciudad o para cualquier asentamiento importante el orden de magnitud sería de centenas o de miles de años. Pero se sigue construyendo en las ramblas, en las fallas, en las zonas volcánicas activas o en las áreas de costa expuestas a crecidas importantes (bien debidas al cambio climático o a maremotos).

Corrimiento de tierras en Italia (Planeta en Peligro)

Decía en párrafos anteriores que el problema no es de normativa. O por lo menos de la normativa con la que contamos hoy en este país. Si nos fijamos en la actual Ley del Suelo española, el texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008 dice en su artículo 15: “1. Los instrumentos de ordenación territorial y urbanística están sometidos a evaluación ambiental de conformidad con lo previsto en la legislación de evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente y en este artículo, sin perjuicio de la evaluación de impacto ambiental de los proyectos que se requieran para su ejecución, en su caso. 2. El informe de sostenibilidad ambiental de los instrumentos de ordenación de actuaciones de urbanización deberá incluir un mapa de riesgos naturales del ámbito objeto de ordenación”. Esta exigencia ya venía reconocida en la legislación desde el año 2006 cuando se aprobó la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medioambiente, que transcribía la directiva comunitaria Directiva 2001/42/CE. Por tanto es obligatoria una evaluación ambiental con un informe de sostenibilidad que incluya un mapa de riesgos naturales.

Tragedia del volcán Nevado del Ruiz, Colombia, 1985 (Pamplomax)

A raíz de lo ocurrido en Biescas se formó una comisión especial en el Senado español sobre la Prevención y Asistencia en Situaciones de Catástrofe que, en el año 1998 elaboró un informe que alertaba sobre la necesidad de cartografiar los riesgos (básicamente inundaciones, sismología y volcanismo). Todo el informe es muy interesante y debería ser de obligada lectura en todos los cursos de planificación urbana y territorial de este país. Al final de la columna pueden encontrarse los enlaces para conseguirlo. A pesar de que esta cartografía nunca llegó a realizarse de forma generalizada, pienso que las propuestas son todavía válidas. El problema es que, como tantos otros aspectos, la organización territorial del Estado Español dificulta algunas cosas. Por ejemplo, para el riesgo de inundaciones es fundamental la consideración unitaria de la cuenca hidrográfica. Pero resulta que, excepto el caso del Guadalquivir, la mayor parte de las grandes cuencas hidrográficas de este país no se corresponden con las divisiones autonómicas. Como tantas veces hemos señalado para el caso de la planificación y gestión territorial resulta que las divisiones administrativas, entre países o de otro tipo, no se corresponden con las naturales (ni tan siquiera con las sociales y económicas) lo que produce disfunciones.

Plan de prevención de riesgos naturales por inundación
Ejemplo de Villeneuve-les-Béziers (Francia)
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Por su parte las Comunidades Autónomas también han legislado y han planificado en estos temas. En la materia relativa al riesgo de inundaciones Andalucía, Aragón, Baleares, Cataluña, Extremadura, Galicia, Murcia, Navarra, el País Vasco, Valencia, cuentan con planes de protección civil. Respecto al riesgo sísmico son menos las que han legislado algo: Baleares, Cataluña, Murcia y el País Vasco. Sería interesante tener algún sistema como el francés que abarca todo el territorio de la nación delimitando dos áreas (a partir de la ley del 95, antes eran tres): de riesgo, donde está prohibido construir aunque puede autorizarse en casos justificados; y sin exposición directa, donde lo que se haga puede agravar los riesgos. Ya puede comprenderse la dificultad de conseguir algo así cuando las competencias en planeamiento urbano y ordenación del territorio son de las Comunidades Autónomas. Todo ello independientemente de la existencia de muchas iniciativas puntuales. En Cataluña se ha planificado una zonificación de las áreas inundables en función del riesgo. En la Comunidad Valenciana ya está incluso revisado el Plan de Acción Territorial de Riesgo de Inundaciones (PATRICOVA) y se están elaborando otros sobre riesgo sísmico, de sequía, sobre deslizamientos y hundimientos o de incendios. También otras comunidades como el País Vasco están trabajando en estos temas.

El Saladar según el PATRICOVA valenciano (Xabialdia)

Por su interés me gustaría detenerme, aunque solo sea un momento, en el caso de Cataluña y su regulación del uso de los espacios fluviales. En el artículo 6 de la Ley de Urbanismo aprobada por decreto 305/2006 de 18 de julio se distinguen tres zonas: la fluvial (el río y zonas inundables con período de retorno de 10 años); la del sistema hídrico (con período de retorno de 100 años); y de episodios extraordinarios (período de retorno de 500 años). Pues bien, en la fluvial el planeamiento urbanístico no puede permitir ningún uso, excepto aquellos previstos en la legislación aplicable en materia de dominio público hidráulico. En la correspondiente al sistema hídrico “no puede admitir ninguna nueva edificación o construcción ni ningún uso o actividad que suponga una modificación sensible del perfil natural del terreno, que pueda representar un obstáculo al flujo del agua o la alteración del régimen de corrientes en caso de avenida” (art. 6.3). Se permiten algunos usos compatibles como los agrarios (pero no las construcciones), parques o infraestructuras siempre que no impidan el flujo del agua. La zona de episodios extraordinarios se subdivide a su vez en otras tres según la probabilidad de inundación: grave, moderada o leve. En la primera las condiciones son muy estrictas y se van relajando hasta llegar a la leve.

Espacios fluviales en Catalunya (Agencia Catalana del Agua)

También el Instituto Geológico y Minero de España ha elaborado una serie de mapas sobre riesgos geológicos. Son de muchos tipos y podríamos agruparlos según el ámbito: unos son de ciudades y municipios y otros autonómicos. También los hay temáticos, centrados en la erosión, volcanismo, sismicidad, movimientos del terreno o inundaciones, frente a los integrados o multiriesgo que agrupan varios factores de riesgo. Asimismo el llamado Plan PRIGEO realizado por hojas del MTN50 o el MTN25 y núcleos urbanos acerca de sismicidad y tsunamis, avenidas e inundaciones, movimientos de tierras, volcanismo y dinámica litoral. También diferentes comunidades autónomas e incluso la administración central han elaborado guías para realizar estudios de riesgos naturales. Por ejemplo, la Guía Metodológica para la elaboración de cartografías de riesgos naturales en España publicada por el Ministerio de Vivienda y el Colegio Oficial de Geólogos. Y en muchos países latinoamericanos como en Perú o Chile. En definitiva, a pesar de las disfunciones señaladas en párrafos anteriores existe la legislación y la información suficientes, o en su defecto la metodología necesaria, para hacer frente de forma razonable a esta cuestión. Entonces, la pregunta es evidente ¿qué es lo que no funciona?

Instituto Geológico y Minero de España
Susceptibilidad a deslizamientos y desprendimientos

Porque algo no debe de funcionar cuando, a pesar de la existencia de una norma sismorresistente que todos los arquitectos españoles conocen se producen daños, y lo que es peor con víctimas, como los de hace unos días en Lorca. Se podrá decir que la norma se refiere exclusivamente a la estabilidad de la estructura y que el resto del elementos de los edificios no están regulados. Y que, además, resulta que precisamente estos elementos son los que han producido los problemas y las muertes. Pero llama la atención el elevado número de edificios con daños estructurales. También para un período de retorno para los cálculos es de 500 años, la totalidad de Almería y Granada, y parte de Alicante, Murcia y Málaga están en zona 7 de intensidad sísmica y una parte más pequeña de Murcia y Alicante, así como la mitad de la provincia de Granada están en zona de intensidad 8. Aunque el mapa sísmico de la norma sismorresistente clasifica el territorio español según la llamada aceleración sísmica el mapa se corresponde aparentemente con el mapa de peligrosidad sísmica con un período de retorno de 500 años que el IGN publicó en el 2003 ¿Cómo es posible que un terremoto de intensidad escasamente superior a 5 haya producido daños tan desproporcionados? Por supuesto que no voy ni a intentar responder a un pregunta que rebasa ampliamente mis posibilidades pero sí quería destacar este hecho para argumentar lo que sigue.

Peligrosidad sísmica en España (IGN)
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En otras ocasiones he escrito sobre la vocación del territorio y, siguiendo a Unwin, la necesidad de que el urbanista, el planificador o el arquitecto se acerque con respeto a su conocimiento. Acercarse con respeto quiere decir, como mínimo, no violentarlo. Estoy de acuerdo que, en muchas ocasiones, la violencia planificadora se produce por desconocimiento tanto de su funcionamiento como de las consecuencias de la actuación. Pero ello no exime a nadie de culpa. A veces es imprescindible que uno de los componentes de un equipo de planificación sea geólogo (o médico, o ecólogo, o ingeniero agrónomo, según los casos) para que explique a todo el grupo qué cosas son relevantes en el área que está organizando y cuáles son los procesos que subyacen. Es decir, es imprescindible contar con la información necesaria para tomar las decisiones adecuadas. Y esto, en algunos casos, no es así. Se habla de la necesidad de formar equipos multidisciplinares una y otra vez, pero lo cierto es que no siempre se acierta con su composición. Tampoco hoy es el día para hablar de este tipo de equipos, cómo se deberían de formar y cómo elegir a los profesionales que los componen porque, básicamente, depende del territorio y del tema al que se enfrente el plan. Sólo querría apuntar que debería estar constituido por tres grupos: uno de carácter más analítico que sería el encargado de suministrar información elaborada, otro con experiencia en el proyecto que fuera capaz de convertir esta información en propuestas, y un tercero que se encargara de integrar a la ciudadanía en el plan.

Nueva Orleans, el desastre del Katrina (Nova Science Now)

Aún con todo esto funcionando como un cuento de hadas, la sociedad en general debería ejercer la labor de fiscal defendiendo a todos para que localmente no se tomaran decisiones que permitieran trasvases de valor de lo colectivo a lo particular. Trataré de explicarlo lo más rápidamente que pueda. Supongamos que tenemos el territorio a planificar dividido en tres grandes zonas como hemos visto para el caso francés, o en cuatro como en Cataluña para las inundaciones. En ambos casos hay un suelo que no está afectado por riesgos “según el estado actual del conocimiento”. Y otra parte en que los riesgos son más o menos probables. Si la propuesta del plan es urbanizar en la zona sin riesgos conocidos o de riesgo muy débil se acabó el problema. La pregunta es ¿por qué se urbanizan las zonas de riesgo? La respuesta suele ser económica. Porque es más barato realizar las infraestructuras, porque al suelo le pasa lo mismo, porque las plusvalías son mayores. La justificación suele ser también parecida. O bien que la relación entre los costes de hacerlo en otro sitio respecto a que aquello se inunde de vez en cuando es muy favorable a que se inunde de vez en cuando, o que se pueden modificar los riesgos introduciendo medidas correctivas.

Dibujo de El Roto (El Pais), foto (Elblogoferoz)

Prefiero ni comentar la primera justificación porque es tan evidente el trasvase que se produce de lo general a lo particular que casi sonroja. Total, que más da que se inunde de vez en cuando si resulta que luego el país, la comunidad o el ayuntamiento correspondiente, además de las almas caritativas que socorren a los desvalidos, van a ir en auxilio de los damnificados. Y esto sin contar que las presiones de éstos van a obligar a introducir “medidas correctoras” a cargo de todos como, por ejemplo, poner diques en los márgenes o regular el caudal mediante embalses de tormenta. Claro, los que han obtenido unas plusvalías espectaculares ya las tienen en las Caimán, Gibraltar o Suiza. Respecto a las medidas correctoras pre o post urbanización hay abundantes estudios que demuestran que lo único que hacen es conseguir que el desastre sea más espaciado pero con unos daños mayores. El caso tópico es el de las zonas inundables con períodos de retorno de cinco años que, mediante medidas de este tipo, se convierten en zonas inundables con períodos de retorno de treinta años. Esos territorios tienden a colmatarse y cuando se produce la catástrofe es todavía peor que las que se producían cada cinco. Se vuelven a pedir más medidas correctoras y los diques se elevan con lo que la catástrofe se produce con períodos de cien años pero los daños se multiplican por mil. El esquema que se recoge abajo incluido en mi libro La ciudad y el medio natural (otra vez perdón por la autocita) y que, originalmente es de Costa y Baker probablemente lo explique mejor.

Imagen de mi libro “La Ciudad y el Medio Natural”

Nunca terminaré de entender muy bien la mecánica del proceso. Comprendo el trasvase monetario de la bolsa común a los bolsillos particulares. Incluso que para conseguirlo el especulador (que en estos casos puede llegar a adquirir la categoría de criminal) muchas veces cuente con la complicidad de los propios afectados que cierran los ojos a las advertencias o piensan que ya solucionarán sus problemas los demás. Pero bastantes veces ¡ni tan siquiera esto se produce! Son casos de pura ineptitud (la incompetencia a la que se refería Francisco Ayala-Carcedo en la cita que hacía al comienzo del artículo). Por supuesto que ahora no me estoy refiriendo a otro problema dramático. Las “tomas” de tierras en muchos lugares del mundo que generalmente se producen en zonas de dominio público que suelen coincidir con áreas de riesgos importantes constatados: inundaciones, deslizamientos, volcanismo o terremotos. La necesidad de vivienda y el drama de no poder acceder a ella obligan a muchas personas a vivir en peligro permanente. Ni tampoco a la ciudad heredada que se ha construido en unas condiciones concretas y unas necesidades que ahora están resueltas (como la obligada cercanía a un curso de agua). Pero esto no tiene que ver con el objeto de esta columna. Hoy sencillamente he tratado de destacar el hecho de que el territorio no es un elemento abstracto, una superficie horizontal, una hoja en blanco sobre la que podemos dibujar a nuestro antojo. Es algo vivo, con unas características que se concretan en forma diferente según el lugar, con una vocación, unas limitaciones y unas propiedades que nos indican (unas veces más claramente y otras menos) como debe ser la relación con nuestras necesidades de urbanizarlo. El urbanista, el arquitecto, el ingeniero, el planificador físico que no lo entienda así, lo mejor que pueden hacer es dejarlo y dedicarse a otra cosa. Todos saldremos ganando.

Materiales utilizados

• Ayala-Carcedo, F: "La ordenación del territorio en la prevención de catástrofes naturales y tecnológicas. Bases para un procedimiento técnico-administrativo de evaluación de riesgos para la población", Boletín de la AGE, nº 30, pp. 37-49, 2000.
• Ayala-Carcedo F J y Olcina Cantos F, coordinadores: Riesgos naturales, editorial Ariel, Barcelona, 1ª edición: octubre 2002.
• Decreto 305/2006, de 18 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Urbanismo de Catalunya. Puede consultarse en este enlace.
• Grupo de trabajo GT-RIES: Mapas de riesgos naturales en la ordenación territorial y urbanística, documento final, CONAMA 9, diciembre 2008. El documento puede obtenerse en este enlace.
• Informe de la comisión especial del Senado español sobre la Prevención y Asistencia en Situaciones de Catástrofe. Puede consultarse en el Boletín Oficial de las Cortes Generales correspondiente a la sexta legislatura del Senado, nº 596 publicado el 9 de diciembre de 1998. Este es el enlace a este informe.
• Ministère de l’Écologie et du Développement durable: Cahier de recommandations. Sur le contenu des PPR, France, janvier 2006. Puede obtenerse en pdf en este enlace (El documento está en francés).
• Olcina Cantos, J: "El tratamiento de los riesgos naturales en la planificación territorial de escala regional", Papeles de Geografía, 51-52, pp. 223-234, 2010.
• Regueiro M. (ed.): Guía Metodológica para la elaboración de cartografías de riesgos naturales en España. Ministerio de Vivienda y Colegio Oficial de Geólogos, Madrid, 2008.

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