Gestión de riesgos en áreas urbanas

La desgracia ocurrida hace unos días en el Madrid Arena debería de poner sobre la mesa algunos temas obviados de forma sistemática en casi todos los sistemas de planificación y diseño urbano, cuando no ocultados deliberadamente a los ciudadanos, como son los relativos a la gestión de riesgos. Aunque los hechos han sucedido en el interior de un local y no en la vía pública, dada la cantidad de gente que había reunida (por lo menos diez mil personas, más que el número de habitantes de muchos pueblos), me van a servir como disculpa para analizar el tema en relación con las áreas urbanas. En unos momentos en que se está desmontando el estado del bienestar habría que centrar su defensa en lo básico. Y parte de lo más básico es que la gente “viva” en nuestras ciudades y no se muera, se lesione o enferme a causa de errores en su planificación, diseño o gestión. Y que sea consciente del significado de la palabra riesgo aplicada a la construcción de la ciudad. Hace ya por lo menos un año que vengo trabajando e intentando difundir la idea de los “indicadores participativos”. Este es un claro ejemplo de su necesidad.

Santander después del incendio de 1941  elmontañés

Desde el primer año de la existencia del blog he publicado artículos relacionados con el tema. En 2007: Espacios urbanos seguros, Manual de diseño urbano seguro y El Atlas de la seguridad de Madrid. En el 2008: Ulrich Beck: “La sociedad del riesgo”, ¿Hay algo más triste que los túneles de la M-30?, Ciudades para mujeres ciudades para todos, Ciudades saludables y sostenibles. En 2009: Espacio público y vivienda, Cambio climático y revisión por pares. En 2010: Accesibilidad universal, prevención del delito y diseño urbano. 2011: Desigualdades en salud y entorno físico, Riesgos naturales y planeamiento, Urbanismo y Salud Pública. Me he molestado en hacer este repaso porque no quisiera ser acusado de oportunismo al aprovechar la desgracia del Madrid Arena. Sin embargo sí que me parece el momento adecuado para recordarle a algunos que la planificación urbanística sirve para algo más que “fijar el contenido del derecho de propiedad del suelo” y que su objeto supera el de ser garantía legal de especuladores inmobiliarios y corruptos. Y que el diseño urbano no debería servir sólo para enriquecer al sobrino del alcalde que tiene una concesión de semáforos, o un vivero, o una fábrica de baldosas hidráulicas.

Incendio al norte de Santiago de Chile  actualidadalminuto

El objetivo de un plan de urbanismo (o del proyecto de una plaza) debe ser el de construir lugares de convivencia donde los ciudadanos se relacionen, hagan una vida sana, se muevan con un mínimo de seguridad o se diviertan. En definitiva, un escenario en el que puedan realizarse como personas. Y la primera (y obvia) condición es que no se mueran, lesionen o enfermen, por defectos achacables a un mal diseño o una mala previsión. Que sus propiedades no sufran estragos. Y que los servicios e infraestructuras no se colapsen ante el más mínimo incidente. A pesar de que la expresión gestión de riesgos está tomada de la teoría de proyectos y suele relacionarse con sistema financiero, entiendo que es aplicable al sistema urbano aunque con algunas diferencias. La principal es que la gestión de riesgos tal y como se entiende en el mundo financiero suele está asociada a un balance económico, mientras que en las áreas urbanas su objetivo básico debería ser mantener la integridad física y mental de personas e, incluso, velar por sus propiedades materiales. Una parte suele relacionarse con lo que se llama Protección Civil.

Servicio municipal de Protección Civil  fauerzaesp

Se supone que Protección Civil se encarga de proporcionar socorro y asistencia a las personas (y, eventualmente, a los bienes) ante cualquier tipo de desastre bien sea natural o producido por la actividad humana. Dado que nunca se puede estar seguro al cien por cien de que no se va a producir un desastre es siempre necesario tener previsto como minimizar los daños en caso de que se produzca. Y ahí entran en funcionamiento los planes de Protección Civil. Por tanto, la mera existencia de esos planes es la constatación evidente de la imposibilidad de trabajar con riesgo cero. Esta vez hemos llegado de forma muy rápida al corazón del problema. Si es imposible planificar y proyectar con riesgo cero ¿cuál será un nivel de riesgo aceptable? Es decir, por ejemplo, en el caso de riesgos urbanos ¿cuántas personas es aceptable que mueran por cáncer de pulmón debido a la contaminación producida por los vehículos automóviles en una ciudad? O, con la actual ordenanza de protección contra incendios de nuestro ayuntamiento ¿cuál sería la cantidad de personas abrasadas admisible sin que haya que cambiarla?

La UME trabajando en las inundaciones de Écija  abc

En Teoría de Riesgos se trabaja siempre con la posibilidad de que el suceso estudiado pueda llegar a desestabilizar el sistema en mayor o menor grado. El que pueda recuperarse depende de muchos factores. Incluso, a pesar de conseguir su recuperación, habría que lograrlo minimizando los daños en las personas y las cosas. Aunque, claro, la prioridad es que el sistema no entre en colapso. Existen, por tanto, dos factores a considerar que pueden ayudar a entender a qué nos enfrentamos. El primero es la capacidad de desestabilización del suceso. Y el segundo la fragilidad (hablando en términos de paisaje), resiliencia (utilizando la palabra de moda) o vulnerabilidad del sistema. Por ejemplo, si calculamos la sección de un tubo de evacuación de pluviales para un período de retorno de 10 años, el sistema funcionará bien, tendrá capacidad de absorber el impacto de una tormenta, hasta determinada cantidad de agua. Podemos aumentar la "resiliencia" del sistema de recogida aumentando el diámetro del tubo pero, probablemente, no conseguiríamos evacuar el agua producida en el Diluvio Universal aunque pusiéramos un ovoide de 100 metros de sección.

Contaminación en Madrid  reflexiones

Hay otro tema que resulta ineludible. Los “sucesos desestabilizantes del sistema” pueden ser de dos tipos: exteriores (ajenos al sistema y sobre los que no hay control) e internos (producidos por el propio sistema). Estos segundos en muchos casos pueden ser controlados, por lo menos en cierta medida. La forma en que el sistema puede defenderse de unos y de otros es muy distinta. Los sucesos externos pueden ocurrir por causas “naturales”: inundaciones, actividad sísmica, corrimientos de tierras, meteoritos. Pero, muchas veces, no son debidos exclusivamente al funcionamiento de la naturaleza, sino a cambios en los ciclos naturales inducidos por la actividad humana. El cambio climático puede ser un ejemplo. El único control que podemos ejercer sobre los puramente naturales es la previsión para disminuir el riesgo y la planificación de "cuidados paliativos" si se produce el desastre. Sabemos que hay zonas cercanas a los ríos donde existe una alta probabilidad de que se produzcan inundaciones. Planificando las áreas urbanas fuera de estas zonas disminuiremos el riesgo. Pero si se produce la inundación deberíamos tener previsto qué hacer y las formas de reducir el desastre.

Inundación del año 1961 en Sevilla  almagacén

Sin embargo, un párrafo tan sencillo de entender como el anterior suscita numerosos interrogantes. Si sabemos (y se sabe) cual es la llanura de inundación de un río ¿por qué edificamos precisamente en esa llanura? ¿Por qué los que decidieron establecerse en aquel enclave no lo hicieron en un alto que, probablemente, no se inundaría? Las respuestas pueden ser casi tan variadas como las áreas urbanas existentes. Por ejemplo, un puente en la Edad Media significaba el pago de un peaje para pasar. Si tengo que cobrar el peaje me tengo que instalar cerca del puente. Si yo me instalo, otros que pretenden vender cosas se instalan también y así, poco a poco, se va formando un pueblo y luego una ciudad. Los primeros que se instalaron evaluaron las ganancias que les suponía vivir cerca del río frente a la posibilidad de que se inundara y una riada se llevara sus casas y, a veces, sus vidas. Y decidieron quedarse. Asumieron un riesgo frente al beneficio que les reportaba la situación. Probablemente eran capaces de analizar el problema con cierta claridad. Pero cuando se vuelve tan complejo que supera la capacidad de análisis de una persona normal aparecen "los técnicos".

Plan para Zorrozaurre (Bilbao) de Zaha Hadid  skyscrapercity

El problema es que no siempre los técnicos estamos en condiciones de realizar un adecuado análisis de riesgos. Y eso en el supuesto de que decidamos acometer la tarea. Si un planificador, un técnico “que está en posesión de la verdad”, decide que una población debe ampliarse por la zona noroeste y no por el sur es porque deben existir razones de peso para tomar esta decisión. Y que, por supuesto, la zona noroeste no se va a inundar cada época de lluvias. El comprador de una vivienda en una urbanización que se ha construido en esta zona piensa que cuenta con la garantía de aquellos que “saben”, de que tal evento es muy improbable que suceda. Sin embargo sucede, y muchas más veces de las que sería deseable. Cuando un ayuntamiento o una comunidad aprueban un plan que asume implícitamente riesgos de estas características. Aquellos que lo aprueban ¿son conscientes de lo que están aprobando? Los que los han redactado ¿se lo han explicado de forma clara y diáfana a los que tienen que aprobarlo? Y la pregunta terrible para todos los que nos dedicamos a la planificación de ciudades ¿estamos firmando con nuestros planes muertes, lesiones, estragos en personas y propiedades?

Plan para Zorrozaurre (Bilbao) de Zaha Hadid  bilbaoenconstruccion

Y todavía es peor para los que nos encargamos de formar a estos técnicos ¿estamos haciendo conscientes a nuestros alumnos de la responsabilidad que van a asumir como profesionales? En España la planificación urbana está, básicamente, en manos de arquitectos e ingenieros de caminos. Se supone que su título les cualifica para, por ejemplo, redactar un plan de urbanismo. Si analizamos las asignaturas dedicadas a tal cualificación el panorama es desolador. Tampoco tengo muy claro que la solución sea una carrera de Urbanismo y Ordenación del Territorio. La organización, planeamiento y diseño de una ciudad es uno de los campos más multidisciplinares que existen y, probablemente, su enseñanza deba abordarse desde varios frentes, grado y postgrado. Pero, mientas tanto, deberíamos tener la honradez de reconocer que un planteamiento puramente arquitectónico o ingenieril es insuficiente. Aunque pueda parecer duro lo que voy a decir, en muchos casos la pérdida de vidas humanas, los estragos, se producen por el simple desconocimiento de que tales cosas podían llegar a ocurrir en aquella extensión de la ciudad tan bellamente diseñada y con esas proporciones tan armoniosas. Con esas aceras tan perfectas y esas secciones de viario tan bellas y simétricas.

Vitoria-Gasteiz, adecuación hidráulica del Zadorra  ayuntamientovitoria

Como mínimo, los técnicos encargados de redactar los planes de urbanismo o de gestionar los observatorios territoriales deberían contar con el vocabulario y la comprensión de los procesos esenciales que les permitieran comunicarse entre especialistas: geólogos, sociólogos, arquitectos, biólogos, geógrafos o ingenieros. El objetivo debería ser que los temas críticos para las decisiones de planificación y diseño urbano, como la gestión de riesgos, no se quedaran en tierra de nadie y fueran asumidos como propios por todos (arquitectos  e ingenieros incluidos). Siento la dureza de estas líneas pero no puedo evitar tener en la cabeza determinadas situaciones que nunca deberían haberse producido. Cuando el comprador de una vivienda en una urbanización de nueva creación invierte parte del trabajo de su vida en su compra o alquila un local para abrir un comercio presupone que “los técnicos” le dan una garantía mínima de que aquel local o aquella vivienda no van a ser devastados cada año o cada cinco, independientemente de que la manzana responda en sus proporciones al número de oro o que la retícula sea calcada de la belleza de proporciones del ensanche de San Sebastián.

2010. Duisburgo (Alemania). Loveparade. 18 muertos  noticiasradiolago

Pero decía párrafos atrás que existen otro tipo de desastres cuyo origen es el propio funcionamiento del sistema urbano. Accidentes de circulación, polución y contaminación, avalanchas, crimen y violencia… la lista es larga pero todos ellos tienen en común algo: que pueden ser evitados en origen. Así como un desastre natural sólo podemos paliarlo escapando (por ejemplo, edificando en zonas no inundables) o reduciendo el impacto (diseñando el sistema para que pueda absorber parte de las puntas de tormenta), en este tipo de eventos podemos actuar para que no se produzcan o lo hagan en pequeña medida. Por ejemplo, prohibiendo la circulación de coches para disminuir la polución del aire o mediante el diseño urbano seguro para disminuir la delincuencia circunstancial. Digamos que, en estos casos, la capacidad de maniobra es mayor y, por eso mismo, la responsabilidad del planificador o el proyectista aumenta también. Empecé hablando del Madrid Arena pero, a lo largo de todo lo que he escrito, no me he referido para nada a la gestión de riesgos en lugares cerrados. Sin embargo, es obvio que lo que sucede en un lugar cerrado está íntimamente relacionado con el exterior y que, además, al referirnos a gestión de riesgos urbanos no podemos excluir a los estadios de fútbol, las viviendas, las subestaciones eléctricas, las gasolineras, los museos o las discotecas.

La gestión de riesgos permite establecer prioridades  jerezcaballeros

Parece, por tanto, que decisiones tan básicas como las relacionadas con los riesgos se hurtan al conocimiento de la sociedad. En algunos casos por la ineptitud de los técnicos que no están suficientemente preparados y sencillamente ignoran lo fundamental para centrarse en lo accesorio. Y en otras, por la propia índole compleja de la información a transmitir. Porque, probablemente lo que haya que transmitir a la sociedad no sea información incomprensible sino conocimiento comprensible. Desde este punto de vista, los que vengo llamando “indicadores participativos” son fundamentales para conseguir que las decisiones de los políticos estén fundamentadas en el bien social y no en intereses particulares. Ya hace algunos años que Ulrich Beck en su libro La sociedad del riesgo lo explicaba de forma magistral al decir que ha aparecido una nueva forma de organización en la cual la sociedad ya no está basada en un reparto de la riqueza, sino en un reparto de los riesgos. El problema, según él, es que aunque la sociedad industrial ya ha dado el paso hacia una sociedad del riesgo, los valores y las normas todavía no.

Ciudad Universitaria. Madrid, CIEMAT, reactor nuclear  bloglemu

Es relativamente sencillo repartir dinero. Sin embargo, en el reparto de riesgos, base fundamental de la compleja sociedad actual, parece que no hay forma de saber la cuota que se nos ha asignado a cada uno. En estas condiciones, el desastre (natural o antrópico) se comporta como un castigo divino de un dios que reparte desgracias sin que nadie sepa muy bien los criterios mediante los cuales se asignan las cuotas. Pero parece que algunos sí están en condiciones de saberlo y tienen la capacidad de obtener y elaborar la información, de forma que se sienten capaces de poner las reglas. Incluso legalmente se supone que esto es así, ya que el legislador (en teoría la sociedad) “se atreve”, por ejemplo, a fijar el nivel admisible de partículas en el aire. O ese mismo legislador (un plan de urbanismo en España es una norma jurídica) está en condiciones de decir que un terreno inundable con período de recurrencia de 25 años o mayor se puede urbanizar. El cómo se ha llegado a una decisión de este tipo es preocupante porque, en términos generales, la sociedad que va a tener que soportar la cuota de riesgo no ha intervenido ni conoce las implicaciones que supone.

Madrid. Micrófono control contaminación acústica  munimadrid

Porque la cuestión básica es la respuesta a la pregunta: ¿qué “cantidad” de riesgo está dispuesta a asumir una sociedad concreta respecto a un suceso desestabilizante del sistema tal como una inundación, un incendio, un movimiento sísmico o una avalancha humana a la salida de un partido de fútbol? Cuando se redacta un plan de urbanismo o el proyecto de una plaza ¿alguien se molesta, como mínimo, en explicitar los riesgos posibles? Y una vez explicitados ¿se analizan y evalúan? Y una vez analizados y evaluados ¿se consulta a los afectados sobre la cantidad de riesgo que están dispuestos a asumir y las implicaciones (básicamente las económicas, pero no sólo éstas) que normalmente acompañan a la disminución del mismo? Y todo esto ¿de una forma comprensible suministrando al afectado un conocimiento claro de las posibilidades y no una simple información incomprensible? Estoy seguro de que para la mayor parte de los planificadores y proyectistas se trata de preguntas retóricas (sobre todo la última) cuya contestación suele ser siempre negativa. Lo que no deja de ser increíble, ya que para cualquier plan de urbanismo o proyecto urbano se trata de aspectos críticos de máxima prioridad.

Madrid. Fragmento mapa ruido distrito centro  munimadrid

Cuando la ley fija en 40 microgramos por metro cúbico el valor límite de dióxido de nitrógeno en el aire para que la atmósfera pueda ser considerada contaminada y produzca un problema de salud pública ¿por qué 40 microgramos? ¿Estos 40 microgramos afectan por igual a todos? ¿Es el límite para las personas más vulnerables o es el límite medio? ¿Qué sucedería si en lugar de 40 se fijaran 50? ¿Alguien nos lo ha explicado? ¿En qué esotéricos círculos científicos se ha fijado este valor? ¿Cómo se ha transmitido la información a los políticos para su aprobación? ¿Se han ponderado las diferentes posibilidades? ¿Se nos ha consultado en algún momento o se nos ha dado como una ley divina? ¿Por qué si estos límites son tan claros y evidentes los rectores municipales madrileños, por ejemplo, no toman medidas sabiendo que en el primer trimestre de 2011 la media de mediciones de toda la red estaba en 53 microgramos? ¿No se sentían ellos mismos afectados? ¿No será que, en el fondo, existe una evaluación de riesgos implícita, y sin base racional que la sustente, mediante la cuál se supone que los 40 microgramos son una exageración ya que, en realidad, el proceso mediante el cuál se ha fijado el límite ha sido totalmente opaco y "vaya usted a saber qué significa"?

Santiago de Chile está ahí, debajo de la capa de contaminación  natura-medioambiental

Necesitamos indicadores que suministren a la ciudadanía conocimiento de lo que está pasando en su ciudad y no sólo información. Indicadores comprensibles que permitan una toma de decisiones plenamente democrática y que conviertan, como dice Saskia Sassen, nuestras ciudades en ciudades transparentes y no el ciudades opacas en las que prolifere la corrupción y el poder esté en manos de unos pocos que, a veces retienen este conocimiento y otras lo manipulan, para usarlo en su provecho. Esta situación es particularmente sangrante en la cuestión de riesgos. Porque los riesgos en nuestras ciudades no significan sólo un balance económico como en el caso de los riesgos financieros. Significan mucho más: vidas prematuramente cortadas, lesiones para toda la vida, estragos y pérdidas económicas absurdas. La gestión de riesgos debería ser una prioridad grabada a fuego en la ética profesional de los técnicos que planifican y diseñan nuestras ciudades. Y en la propia sociedad que, no pocas veces y normalmente por comodidad, delega demasiadas cosas y no se compromete. Pero también en aquellos políticos que, de verdad, crean que están en política para trabajar por la comunidad (lo juro, el otro día me encontré con uno, si pudiera lo votaba pero su partido lo ha relegado al final de la lista para poner por delante un montón de impresentables y si lo voto a él también tengo que hacerlo con todos los demás).


Normas UNE sobre gestión de riesgos

Es interesante saber que existen normas UNE sobre este tema (también ISO), unas más aplicables que otras a las áreas urbanizadas. Relaciono a continuación las más importantes aunque lo cierto es que existe un notabilísimo margen de mejora tanto en las ya aprobadas como en las faltas clamorosas que se aprecian:

• UNE 150008:2008. Análisis y evaluación del riesgo ambiental.
• UNE-EN ISO 14001:2004. Sistemas de gestión ambiental. Requisitos con orientación para su uso.
• UNE-EN ISO 14001:2004/AC:2009. Sistemas de gestión ambiental. Requisitos con orientación para su uso. (ISO 14001:2004/Cor 1:2009).
• UNE-EN ISO 9001:2008. Sistemas de gestión de la calidad. Requisitos. (ISO 9001:2008).
• UNE-EN 31010:2011. Gestión del riesgo. Técnicas de apreciación del riesgo.
• UNE-ISO GUIA 73:2010 IN. Gestión del riesgo. Vocabulario.
• UNE-ISO 31000:2010. Gestión del riesgo. Principios y directrices.